二、清代的台省合一

明清更迭，满洲权贵入主中原，掌控了对广大汉族地区民众的统治权，从而确立起满汉地主联合执政的政治体制。在监察制度方面，清入关前后对明制多有继承。清太宗皇太极执政时期，于崇德元年（1636年）设都察院，置承政、参政各官，翌年遂定承政一人，左、右参政及满、蒙、汉理事官各二人。顺治元年（1644年），世祖改左都御史掌院事，满、汉各一人，以左副都御史满、汉各二人协理院事，又设汉左佥都御史一人（先用汉军，后参用汉人，乾隆十三年裁），而外省督抚皆系以右衔（乾隆十三年停右都御史衔）。除这些长官外，都察院下设十五道，各设满汉监察御史有差（康、雍、乾三朝时有增减），而以河南道参治院事（乾隆二十年后改为京畿道）。十五道中，先唯河南、江南、浙江、山东、山西、陕西六道授印信（其掌印者为掌道，余为协道），而湖广等八道分隶之，不治事，至乾隆十四年（1749年）改按道定额，各道皆有印信，遂为定制。后光绪三十二年（1906年）又增辽沈、甘肃、新疆三道，析江南道为江苏、安徽，湖广道为湖北、湖南，遂成二十道，然时移势易，其职掌已非昔日之旧。监察御史之中，明代巡按一职，在顺治朝得到延续，至顺治十七年（1660年）始罢。又巡漕御史、巡视京通各仓御史、巡视屯田御史、督理陕甘洮宣等处茶马御史等，也都各自在一定时期内存废不一。十五道外，五城察院（顺治朝设）、稽察内务府御史处（雍正四年设，十三年裁，乾隆三年复设）、稽察宗室御史处（雍正五年设），亦属都察院下属机构。

值得注意的是，六科于顺治初承明之旧，自为一独立机构，给事中无定员，而增置汉军副理事官。至顺治十八年（1661年），裁副理事官，定满、汉都给事中，左、右给事中各一人，汉给事中二人。康熙三年（1664年），六科仅设满、汉各一人，五年（1666年）以都给事中为掌印。其后，雍正元年（1723年）以六科改隶都察院，台省遂合二为一。光绪三十二年（1906年），更省六科之名，而别铸给事中印，定员为二十人。

清代监察系统，不仅官职、人员时有变动，其品级有的亦先后有升有降。如左都御史初设时满员一品、汉员二品，顺治十六年（1659年）皆改为二品，康熙六年（1667年）复满员一品，九年（1670年）又皆为二品，雍正八年（1730年）再升为从一品。十五道掌印监察御史满洲、汉军三品，顺治十六年（1659年）改为七品；康熙六年（1667年）升四品，九年（1670年）复为七品；雍正七年（1729年），依进身资格不同，分定为正五品（编修、检讨、郎员）、正六品（中书、行人、评事、博士）；乾隆十七年（1752年），皆定为从五品。六科掌印给事中初满员四品、汉员七品；康熙二年（1663年）改满员七品，六年（1667年）复旧，九年（1670年）皆为七品；雍正七年（1729年）升为正五品；光绪三十二年（1906年）又升为正四品。给事中则初为七品，雍正七年（1670年）升为正五品。其无变动者，左副都御史为正三品，非掌印监察御史为从五品。

作为都察院的长官，左都御史职司“察核官常，参维纲纪。率科道官矢言职，率京畿道纠失检奸，并豫参朝廷大议。凡重辟，会刑部、大理寺定谳。祭祀、朝会、经筵、临雍，执法纠不如仪者”；左副都御史佐之。十五道掌“弹举官邪，敷陈治道，各核本省刑名”，“其祭祀、监礼、侍班纠仪，科道同之”。各道除通掌外，又各有分掌，如京畿道“分理院事，及直隶、盛京刑名，稽察内阁、顺天府、大兴、宛平两县”。具体而言，大凡稽察部院政务，参与京察、大计，监督司法刑名，监察文武各项考试，纠察祀典朝仪，奉差巡视漕、仓、盐诸务，十五道监察御史皆有权进行监察。至于职掌京城治安、厘剔奸弊的五城御史，以及职司宗人府、内务府事务稽察的各御史处，也都有专门的职责。六科给事中则掌“言谏，传达纶音，勘鞫官府公事，以注销文卷……有封驳即闻”。一如监察御史，各科亦分为通掌、分掌两类，如吏科“分稽铨衡，注销吏部、顺天府文卷”。以上见《清史稿》卷一百十五《职官志二》。关于监察御史、六科给事中的具体职掌，可详参《大清会典事例》卷一千十四至卷一千四十一；两者通掌、分掌情况，可详参《钦定台规》卷十二至卷十六。但随着科道的合并，监察御史与六科给事中的权限已非泾渭分明，特别是六科言谏职能的大大萎缩，其职责与监察御史大体趋于一致。六科职能的这一变化，虽然使中央监察机构得到简化，但同时也大大降低了对君权约束或制衡的效能，本就微弱的言谏权更加有名无实，而皇帝乾纲独断的威势却因之得到强化和巩固。另外，清代科道官的监察范围虽然很广，但军机处则不在其稽核权限之内。嘉庆五年，仁宗鉴于军机处办事纪律松懈、闲杂人等就军机处打探消息之弊，曾谕派“每日都察院科道一人，轮流进内，在隆宗门内北首内务府官员直房监视，军机大臣散后，方准退直”。但科道官的这一职责仅限于行政性的纪律监察，其对军机处所办事务则无权过问。因此，科道官对军机处实质上是不具约束力的。至嘉庆二十五年，稽察军机处御史被裁撤后，就连这一形式上的纪律监察亦不复存在。参见《大清会典事例》卷一一七《都察院二○·各道》。

从总体上来看，清代对科道官的地位和作用是相当重视的。圣祖所制《台省箴》曰：“台省之设，言责斯专。寄以耳目，宁取具员。通明无滞，公正无偏。党援宜化，畛域宜捐。洞达政体，斯曰能贤。古昔诤臣，风规凛然。谟谠论，垂光简编。朕每览绎，如鉴在悬。居是官者，表里方直。精白乃心，充广其识。国计民生，臧否黜陟。凡所敷陈，敬将悃愊。风霜之任，以惩奸慝。抟击之威，以儆贪墨。毋摭细务，苟塞言职。毋纷成宪，妄逞胸臆。书思入告，当宁对扬。沽名匪正，营私孔伤。或藏嫌怨，谬为雌黄。受人指嘱，尤为不臧。形诸奏牍，有玷皂囊。职司献替，亟宜审详。敬尔在公，风纪岩廊。箴词用勖，诞告联常。”［清］陈廷敬等编、张廷玉等续编《皇清文颖》卷首四《台省箴》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。这一思想意向，代表了清代最高统治者对科道官职守重要性的认识。清廷不唯在思想上有此认识，还从调整风闻言事权（随形势需要时开时禁）关于清代风闻监察的变化及特征，参见刘长江《清朝风闻监察述论》，载《临沂师范学院学报》2004年第5期。、赋予密折奏事权、纠弹有失（出于公心）亦不反坐、不次擢拔等方面，进一步完善监察保障机制，以发挥科道官的监察效能。而随着监察机制的不断完善，科道官于整纲饬纪、澄清吏治确实起到了重要作用，诸如纠正行政失误、抑制朋党、弹劾权臣、惩治不法等。其中，科道官对官吏贪污腐化行为的揭参，于整肃官风尤为功不可没，如顺治朝张煊等弹劾吏部尚书谭泰，康熙朝彭鹏、满晋等疏参顺天乡试中学政之贪赃，乾隆朝刘吴龙揭参浙江巡抚卢焯贪赃枉法，嘉庆朝王念孙等参劾大贪官和珅等。其他如顺治时的李之芳、杨雍建、秦世祯、王继文，康熙时的魏象枢、魏裔介、李元直、郭琇、郝浴，雍乾时的李慎修、孙嘉淦、谢济世、陈洁、曹锡宝、钱沣，嘉道时的苏廷魁、陈庆镛、朱琦、金应麟，清末的朱一新等，亦皆有佳绩可称。参见陈彬、阜元《论清代监察制度的两个问题》，《四川师范学院学报》1997年第3期；刘战、谢茉莉《试论清代的监察制度》，《辽宁大学学报》2001年第3期。清代皇权的极大强化，以及统治秩序的相对稳定，与这些勤于职守科道官的努力和付出是分不开的。

当然，在肯定清代科道官发挥积极意义的同时，我们也不应忽视其制度本身的不足。粗略而言，其表现为：其一，身为天子耳目的风宪官，科道官的权限只能在皇权许可的范围内行使，其纠察、弹劾官吏能否奏效，完全由皇帝来裁决，裁决是否得当，则要视皇帝之清明抑或昏庸了。其二，满汉复职的人事设置，一方面虽有利于满、汉官员之间的制衡，但另一方面，在“首崇满洲”政治导向下，汉科道官的地位实质上是低于满科道官的（品级低；满官多掌印信），这就影响了汉官积极性的发挥，而满官文化素质的相对低下，更降低了监察队伍的行政水平。其三，自明代以来，科道官的职责就有相浑的趋势孙承泽指出：“昔言官、察官截然二项，如宋时亦尚如此。监察御史初亦言事，后惟察事。至谏院左右谏议大夫、左右司谏、左右正言，此专为拾遗补阙之官，凡奏疏涉弹击，上即戒谕而不纳。故观唐、宋言官奏疏，绰有可观，后世有纠劾而鲜规正，盖以言官、察官浑之为一也。”（《春明梦余录》卷二十五《六科》），至清雍正朝实行台省合一，二者的监察范围愈加浑而为一。此一局面，削弱了科道官彼此独立能动性的发挥，在客观上降低了监察的有效性。至于科道官自身的执法犯法、徇私舞弊、贪赃招贿，以及为一己官位而苟且塞责、避重就轻、因循无为、尸位素餐，则不唯于官箴有亏，更大大腐化、侵蚀了监察群体正常功能的发挥。

第二节地方监察机构

一、明代按察司的建置

明朝立国之前，为加强对所控制地区的管理，朱元璋在借鉴元肃政廉访司的基础上，就开始着手监察机制的建立。元至正十六年（1356年），龙凤政权置江南行中书省后，朱元璋即设提刑按察使司，任命王习古、王德芳为佥事，拉开了设立地方监察官员的序幕。其后，随着统治区域的扩大，地方监察机构亦随之增加，如至正二十四年（1364年）十一月，置湖广各道提刑按察司。至吴元年（1367年），由于胜利大局基本确定，朱元璋在积极筹备中央政权的同时，更普遍建立起各道按察司，设正三品按察使、正四品副使、正五品佥事，从而确立起地方监察机制的规模。明初即延续了此一设置。