第78章 宋朝官员选任管理制度下的防腐机制(2)

作者:卜宪群

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类型:都市·校园

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更新时间:2019-10-06 01:39

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本章字节:12226字

二是助长了文人士大夫求官趋利的功利心态。袁采在《袁氏世范》中劝导其“子弟当习儒业”,而“习儒业”目的则是“可以取科第,致富贵”。袁采所言,可以说是宋人的一种共识。陆九渊说:“今人只读书便是利,如取解后又要得官,得官后又要改官。自少至老,自顶至踵,无非为利。”《陆九渊集》卷三十六《年谱》,中华书局点校本,1980年。又说:“终日从事者,虽曰圣贤之书,而要其志之所向,则又唯官资崇卑、禄廪厚薄是计。”《陆九渊集》卷二十三《白鹿洞书院论语讲义》。朱熹的得意门生黄干也希望他的后代多读书,“进可以应举,可以为书会,以不失其衣食之计”[宋]黄幹《勉斋集》卷八《与胡伯量书》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。。“世间以仕为乐者,以其富贵也”《勉斋集》卷十四《答林公度》。。在读书做官的意识驱使下,文人士大夫所读之书,皆场屋之书;所习之术,皆求官之术。而所谓圣人之言、先王之政,也就只成了幌子,无人潜心深究了。这就造成了文风极盛而士风日坏的弊病。


三是“所习非所用,所用非所习”的弊端始终没有得到解决,考试内容日趋狭窄和僵化。绍兴年间还允许“通用古今诸儒之说,及出己意”。到理宗朝时,经义考试遂规定以朱熹的《四书集注》作为标准答案。由于考试内容十分狭窄,为了区分成绩高低,考官们规定了种种固定的程式加以限制,如接题、破题、小讲、大讲等,成为明清时期八股取士的雏形。


第二节官员任用制度的新发展


一、官员的除授方式


宋朝建立后,逐步剥夺了藩镇的权力,全国内外官员都由中央统一任命。同时继承了唐朝由皇帝册授高级官员,中枢除授朝廷次要官员,吏部差注全国基层官员的制度。


特旨除授是皇帝亲自任命宰执、侍从、台谏、三司等重要官员的制度。


这种制度,虽然有利于皇帝破格选拔人才,但其最大的弊端在于难以克服皇帝选任官员时的主观随意性。因此,两宋时期经由此途虽也选拔了不少名臣贤相、能员干吏和直言敢谏之士,却也委任了不少庸懦无耻之辈。


皇帝可以打破资格限制,特旨除授官员,为其宠爱的亲信大臣超资注拟高官。如太祖、太宗、真宗三朝大量重用藩邸亲信,即属此类。太平兴国八年(983年),为了防止皇帝亲擢官员时过于主观,宋太宗曾下诏:“今后应亲临选擢官吏,并送中书,更审勘履历,别听取旨。”《宋大诏令集》卷一百六十《亲选擢官吏中书审勘别听进止诏》。由宰执大臣对特旨除授者进行资格审察,并允许台谏弹劾、两制官封还词头。但是多数情况下,这种举措都是形同虚设。


堂除是宰相府、枢密院差除官员的制度。北宋初年,为了选拔得力人才,官员差注之权多归中书门下和枢密院,堂除的范围很广。太宗朝以后,堂除之阙有所减少。北宋前期,堂除文官由中书门下主持,武官由枢密院主持。元丰改制后,堂除“有枢密院者,有三省者,有三省、枢密院同进者”。堂除的对象主要是“帅臣、边镇大吏、内臣近上差遣”等。[宋]刘挚《忠肃集》卷三《论三省枢密院差除表》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。


堂除制度以“为官择人”为目的,即所谓“堂除之说,天子托大臣以选择人才,无资格之拘,无关键之限”。[宋]林《古今源流至论·别集》卷六《堂除》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。与吏部遵循条格的差注方式相比,堂除制度选人较为灵活,所以在动乱(如北宋建立之初)或变革(如王安石变法)时期,堂除的比例就会有所上升。神宗时一度废止堂除,但旋即恢复。


堂除之官比吏部注授的常调官升迁快,待遇好。经由此途为官者,可以不次升擢,破格差用。所以,自神宗朝以后,堂除成了奖励官员的一种手段,凡官员卓有劳绩者多得堂除。同时又规定,曾经堂除的官员,如果犯赃私重罪,或滥施刑罚,或被按察官、监司等弹劾而被勒停、冲替或放罢,叙用之后不许参堂,只是“送吏部”,或称“归部”,注授州县低级官职,以示惩罚。


此后,随着政治腐败和权臣当道,堂除日益成了他们左右臣僚命运、滥施私恩的得力工具。秦桧专权时,“士大夫之有名望者,悉屏之远方。凡龌龊委靡不振之徒,一言契合,率由庶僚一二年即登政府”,倘若违背其意志,则“斥而去之,不异奴隶”。《系年要录》卷一百六十七,绍兴二十四年十一月丁卯。宁宗时,宰相韩侂胄权势熏天,“其亲幸者由禁从不一岁而至宰辅,而不附侂胄者,则往往沉滞不偶”(《宋史》卷三百九十四《京镗传》)。


其次,宰臣堂除,侵用部阙,加剧了吏部员多阙少的矛盾,败坏了士风,破坏了吏治。南宋绍兴二年(1132年),宰相吕颐浩等指出:“祖宗旧制,内外差遣付审官院、流内铨,堂除窠阙不多,士大夫自有调官之路,故请谒奔竞之风息。近世以来,堂除阙多,侵占注拟”,致使吏部无阙可注,“士人失职,廉耻道丧”。《宋会要辑稿》职官八之一三。


宋制规定:“自朝议大夫五品以下而受常调差遣者,皆归吏部。”《长编》卷三七○,元祐元年闰二月。吏部所注授的官阙称为“部阙”,主要由堂除之外的中下层官职组成。其中既有新及第进士等初次出官的,也有大量因各种原因罢任归部的已任常调官,还包括一些因犯罪受到各种处分而后叙复的官员。


宋朝官僚队伍中员多阙少的矛盾,给铨选部门带来了巨大压力。为此,朝廷制定了一系列有关中下级官员管理的繁复严密的制度和条规。其所贯彻的中心原则,即是严格遵守资序。常调官资格的积累,包括任官年限和所任差遣的实历,此外还有出身、举主、劳绩、过犯、年龄等因素。在员多阙少的压力下,为求公正起见,不得不以年资作为衡量评判的客观标准,以至当时有“吏部注拟,乃止循资格”《系年要录》卷九十二,绍兴五年八月癸丑。的说法。


仅凭资格选用官吏,弊端是显而易见的。它使官员无论贤愚,是否有才,都按同样的步骤升迁,严重扼杀了官员的积极性,养成了官僚们苟且职事、得过且过的恶习。宋朝循资之法远比唐朝繁密,其弊端也更大。宋真宗时,鲁宗道云:“今除一守令,虽资材低下,而考任应格,则左司无摈斥。故天下亲民者,黩货害政,十常二三。”《历代名臣奏议》卷一百三十二。其后孙洙极言资格之弊:“今贤材之伏于下者,资格阂之也;职业之废于官者,资格牵之也;士之寡廉鲜耻者,争于资格也;民之困于虐政暴吏者,资格之人众也。万事之所以玩弊,百吏之所以废弛,法制之所以颓烂决溃而不之救者,皆资格之失也。”[宋]吕祖谦《宋文鉴》卷一百三《论资格》,台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。


宋朝在大力加强朝廷对人事权的控制的同时,为弥补专重资历年限、轻视绩效能力的弊端,也保存了由中高级官员荐举中下级基层官员的制度,作为旨授、堂除和部注的补充。其中,奏辟主要指某些官府的长官自行物色人选,具名奏辟某人担任其下属某一差遣。荐举则以唯才是举为宗旨,推举有才干的人,以备朝廷奖拔任用,而不是针对某一具体阙位的。


北宋时期,辟举的运用范围有限,主要集中于财经、刑狱、沿边州军等方面。南宋初年,为了使领兵大将及诸路帅臣能随时选拔得力属员,抵抗金兵,朝廷放宽了沿边帅臣及各地监司、郡守奏辟官员的范围。但随着战争形势的缓和及南宋政权的稳固,朝廷又不失时机地将奏辟制度限制在一定范围之内,并且加强了对辟举的管理。


奏辟属官受到中央人事部门以及各种相关条法的严格制约。宋朝在辟举者和被举者的身份、资格,辟举的员额和程序,辟举官员的考察和监督等方面均有十分严格的规定。其目的都在于防止官员通过奏辟扩大私人势力,形成私人集团,危害中央权威。荐举的情况与之类似。


为了使荐举法既能为朝廷举荐有才之人、孤寒之士,又能防止官员结党营私、朋比为奸,宋朝统治者不断修改条法,使荐举条令日益繁密。就保荐的内容而言,可分为三个方面:一是荐举文武官员升改官资;二是荐举官员担任或升迁差遣;三是臣僚各举所知,以备朝廷选任时参考。同时,为了加强对荐举的管理,朝廷还实行了严格的保举连坐法。


以监司为例:荐举官员是宋朝监司职能的重要一项。两宋时期,皇帝不断以诏令的形式,令监司荐举部内政绩突出、才学优异或恪守职任的官员,以备朝廷擢用。


太平兴国六年(981年),宋太宗“令诸道转运使察访部内官吏,有履行著闻,政术尤最及文学茂异者,各举二人”《长编》卷二十二,太平兴国六年正月丁卯。。天禧四年(1020年),宋真宗下诏:“诸路转运使副、劝农使各举幕职州县官堪京官知县者二人。”《长编》卷九十六,天禧四年九月己酉。嘉祐四年(1059年),宋仁宗下诏令“诸路安抚、转运、提点刑狱,各于所部举见任文资行实敦朴而有政事之才,可备升擢者三人”《长编》卷一百八十九,嘉祐四年六月癸酉。。元符二年(1099年),宋哲宗“今监司举本路学行优异者各二人”《宋史》卷十八《哲宗纪二》。。崇宁元年(1102年),宋徽宗诏令监司、帅臣各举州县官有治绩最著者一人《宋史》卷十九《徽宗纪一》。。南宋绍兴二十六年(1156年)十月,宋高宗诏“四川监司、帅臣、制置、总领、茶马司,各举可守郡者”


《宋史》卷三十一《高宗纪八》。。乾道二年(1166年),宋孝宗“诏监司各举部内知县、县令二三人”《宋史》卷三十三《孝宗纪一》。。淳熙十年(1183年)六月,又“诏诸路监司、帅臣岁举廉吏”《宋史》卷三十五《孝宗纪三》。。绍熙三年(1192年)三月,宋光宗诏令“复监司列荐法”《宋史》卷三十六《光宗纪》。。嘉定六年(1215年)八月,宋宁宗“诏诸路监司、帅臣举所部官吏之才行卓绝、绩用章著者”《宋史》卷三十九《宁宗纪三》。。宝庆元年(1225年)八月,宋理宗诏监司、帅臣等“各举廉吏三人”《宋史》卷四十一《理宗纪一》。。咸淳七年(1271年)十二月,宋度宗下诏举廉能材堪县令者,“制帅、监司各举六人”《宋史》卷四十六《度宗纪》。。


宋朝监司荐举官员的对象主要是地方官,如知州、知军、知县、县令及监司属官等。南宋时也参与荐举军事将领人选。监司荐举官员的人选条件有四项:“一曰仁惠,二曰公直,三曰明敏,四曰廉谨。”《宋会要辑稿》选举三○之六。


为了保证监司能荐举出合格的官员,朝廷还制订了举官连坐法和奖赏法。从太平兴国六年(981年)起就规定:如果监司所举官犯赃,则要连坐。真宗尝谓宰相曰:“执法之吏,不可轻授。有不称职者,当责举主,以惩其滥。”《宋史》卷一百九十九《刑法志一》。真宗大中祥符二年(1009年),又制订监司举官奖赏法。其法规定:“诸路转运使副、提点刑狱所举官,如进改后五年无过,有劳干者,并举主持加酬奖。”《长编》卷七十一,大中祥符二年四月癸卯。仁宗朝,根据范仲淹的请求,又重申了监司举官连坐法。庆历四年(1044年)诏令:“诸路转运使副、提点刑狱察所部知州军、知县、县令有治状者以名闻,议旌擢之,或不如所举,令御史台劾奏,并坐上书不实之罪。”《长编》卷一百五十一,庆历四年七月丙戌。南宋绍兴四年(1134年)三月,高宗“诏诸路帅臣、监司、郡守,今后奏辟官属并令所举官录白、付身、印纸各委本州通判取真本覆实,结罪保明,缴连申奏”《宋会要辑稿》选举三一之四。。乾道元年(1165年)正月,宋孝宗也下诏强调:监司荐举官员,要与其他举主“连衔结罪保明”《宋会要辑稿》选举三四之五三。。景定四年(1264年),宋理宗诏令监司举官,“不如所举,行连坐法”《宋史》卷四十五《理宗纪五》。。


二、官员任用中的考试原则


宋朝统治者为了扩大政权的统治基础,除广开科举取士之门外,还通过恩荫、军功转补、吏职、流外补官等途径大批吸收官员。在重用进士及第人,鼓励士大夫中的才学之士加入官僚队伍的同时,也通过铨试和呈试的方式,限制未经科考的各种补官人担任实际职务,以提高他们的素质,保证官僚队伍的理政水平。


铨试和呈试的宗旨是“取能文晓法之人出仕”《宋会要辑稿》选举二六之二四。,为那些无出身或杂出身的官员补课。考试的对象主要是荫补入仕、杂流入仕、特奏名举人首次出官者及待注的幕职州县官。“近至于权贵,远至于寒畯”,都必须经过考试合格,才能录用,否则无法获得州县亲民差遣,不能进入官僚队伍高层。这种一切必须经过考试的任官原则,既有利于鼓励权贵子弟向学,也为科举出身的下层优秀分子提供了更多的仕进机会。


宋朝铨试的内容,依所试对象而定。已经任官或有进士出身者,须考律义、断案,以提高官员依法办事的能力,减少因不懂法度而产生的失误;恩荫等补官者,须兼试程文(如诗赋、经义和时政议论等)和刑法(律义、断案)。所谓“铨试之法,有诗赋、经义,以考其平昔之所习;有刑统大义,以验其律令之所长;而又立为时议一场,采取前史施行之迹,俾得详论而熟订之。因古之事,而可达于今日之用;揆今之宜,而不失于古之意”


《宋会要辑稿》选举二六之二五。,要求官员兼具儒家经典的修养和实际理政的能力。


宋朝铨试制度虽很严格,但在执行中仍存在不少弊端。比如:官僚权贵子弟,可以凭借父兄特权,取得免试出官的机会。铨试中的舞弊行为也日益严重。开禧二年(1206年),臣僚有言:“铨试之设,政欲取能文晓法之人出仕。近年以来,弊端百出。至有把头兜揽者,交结合干吏卒,计会题目,在外撰述。所谓试人,但块坐守待传入,誊写上卷。又有诡名入场者,谓如甲有官,却不就试,止将名字厚价卖与乙,代名入院,为人假手。或有官之人,公然受财代笔,甚者至于折换真卷,移易姓名。洎至揭榜,往往多是懵不晓事之人预选,是致真才硕能枉被黜落。”《宋会要辑稿》选举二六之二四、二五。


三、对人事任免的监察


宋朝的人事任免制度涉及官员的选任、升迁、罢免、起复录用、爵秩迁改、勋官加叙等各个方面。为了避免失误,宋朝通过封驳系统来监督人事任免中的各个环节。


宋朝包括宰执、将领在内的文武百官的任免、升降、换职、处罚和起复等,都要经过两道监察程序。


第一道是中书舍人(元丰改制前为知制诰)。中书舍人在草制时,如果认为有关任免“不可行即不书而执奏,谓之缴驳”。即封还除授不当的制诏,并加以驳论。所以南宋时有俗谚说:“不到中书不是官。”《朝野类要》卷四《文书·书黄》。此类事例很多。如仁宗皇祐年间,御史马遵、吕景初、吴中复等因弹劾宰相梁适被朝廷解除台职,知制诰蔡襄封还词头,不草制。此后,“每除授非当职,(蔡襄)辄封还之”《宋史》卷三百二十《蔡襄传》。。哲宗元祐五年(1090年),中书舍人王岩叟封还邓温伯为翰林学士承旨词头(《长编》卷四百三十九元祐五年三月乙卯)。南宋孝宗朝,中书舍人范成大不草张说除签书枢密院词头(《宋史》卷四百七十《张说传》)。