第一节宋朝制度建设和反腐工作的基本原则

宋太祖承唐末五代积弊之后，为使宋朝不致成为第六个短命王朝，对内安反侧，夺兵权，削藩镇，分割中枢事权，致力于军政、行政、财政等各项重大政策的调整和厘革，以兴利除弊，巩固中央集权。其创制立法的核心内容，又被太宗继承并有所发展、有所变更。正因为如此，这些内容都被宋人统称为“祖宗家法”，对宋朝三百余年的历史产生了极为深远的影响。

宋太宗在即位之初诏告天下说：“先帝创业垂二十年，事为之防，曲为之制，纪律已定，物有其常，谨当遵承，不敢逾越。”《长编》卷十七，开宝九年十月乙卯。文中提到的“事为之防，曲为之制”这八个字，的确反映了太祖在位十七年创法立制的基本精神和原则。同时也表达了太宗打算克绍先烈、继体守文的态度。

“事为之防，曲为之制”的立法原则有其深刻的历史背景和鲜明的现实针对性。后人曾将这八个字概括为：“以防弊之政，为立国之法。”从宋初各项重大制度调整和改革的内容来看，无不体现了这一精神。

所谓“弊”，是指唐末五代以来社会政治、军事、经济、文化等方面存在的弊端。宋初统治者创制立法的目的，既要铲除已然之弊，又要防范未然之弊，而其政策的重点，又立足于一个“防”字。

从祖宗家法的实施结果来看，除弊和防弊的确都大见成效：一是彻底铲除了因武将拥有禁军大权而对皇权构成的最大威胁，也就是去掉了“腹心之患”；二是彻底扭转了一百五十年来藩镇自立、外重内轻的政治局面，又辅之以现实而明确的统一策略，终于削平僭伪，重新建立起统一而巩固的中央集权；三是通过一系列分割事权的制度设计，确保了皇帝能够大权独揽，使君主专制体制达到了一个新的高度；四是确立了重文抑武的基本国策，为士大夫政治奠定了基础，也为宋王朝的长治久安和各项事业的发展开辟了道路，提供了契机。

此外，宋初统治者对历史上曾经严重妨碍官僚制度运行甚至威胁皇权的其他因素也采取了严密的防范措施。例如，对外戚“养之以丰禄高爵，而不使之招权擅事”《诸臣奏议》卷三十五《外戚下·上徽宗论郑居中除同知枢密院事》。，成为此后宋朝的一项国策。对宗室也是只授予虚衔，不给以实权，所谓“赋以重禄，别无职业”《诸臣奏议》卷三十二《宗室·上仁宗乞令宗子以次补外》。，“藩邸之设，止奉朝请”《宋太宗实录》卷二十六。。对此，南宋学者吕祖谦曾盛赞道：“宋朝之待宗室、戚属，其以大公之道守天下乎?虽三代未有及此!”《吕祖谦全集·历代制度详说》卷十四《宗室》。宦官虽然参与军政事务，但也没有发展到凌驾于外朝之上的程度。如《古今源流至论》续集卷八《宦官下》所云：“国家所以统属宦官者，盖枢府任其权。夫尊以临卑，则卑有所摄；外以属内，则内无所隐。此防微杜渐之深旨，我祖宗其得之。”

尽管如此，宋朝的“祖宗家法”也确实埋下了诸多隐患，这中间既有太祖创制立法时即已造成的，又有太宗等后继者一味因循或妄加改作所导致的。这些隐患在以后的历史中渐次展开、日益凸显，终于引发了一系列难以克服的问题和危机。

一、在军事上，宋太祖着意于收兵权、削藩镇，并在军队的统率、训练、调动和指挥等方面实施分权，以防武将拥兵自重、尾大不掉，这在客观上确实会导致军事指挥效能的削弱。而宋太宗又把这种政策推向了极端，成为宋朝在对外战争中经常失利的重要原因。

例如：宋太祖虽然厉行强干弱枝的政策，但仍准许边境将领长期驻守，并给予他们相当的自主权和经济方面的优惠政策，以达到笼络边将、巩固边防的目的。但在太宗继位之初，就连这点仅剩的权力也全部剥夺了。太宗禁止回图贩易，矛头直指边镇将领，使其积极性、自主性均遭受沉重打击。在既无财力又无人事权的情况下，边境将领也就很难巩固边防，调动士卒的积极性，最终难以有效应付外敌入侵。

由于过分强调“内重外轻”，势必造成地方脆弱、边备松弛的后果。此种弊端到后来变得愈发严重，不但边防脆弱，就连内地州县也十分空虚。一旦强敌入侵，很难组织起强有力的抵抗，致使敌军每每能够长驱直入，如入无人之境。正如南宋朱熹所指出的：“本朝鉴五代藩镇之弊，遂尽夺藩镇之权，兵也收了，财也收了，赏罚刑政一切收了，州郡遂日就困弱。靖康之祸，虏骑所过，莫不溃散。”《朱子语类》卷一百二十八《本朝二·法制》。

同时，军政腐败极端严重。宋朝对贪婪无能的将帅，往往采取“赏重于罚，威不逮恩”的政策。宋太祖执法虽严，但仅限于军士和普通将校，而对于他的亲信与爱将却经常法外开恩。宋太宗时，王仁赡“掌计司殆十年，恣下吏为奸，怙恩宠无敢发者”，获罪后，还得到宋太宗的优容，仍“月给奉钱三十万”。《宋史》卷二百五十七《王仁赡传》。宋初统治者对于贪腐将领的优容和宽纵，开了以法徇私的先河，使军中违法犯禁的事情层出不穷。宋朝虽然制定了颇严的军法，因执法或废或弛，最终导致了军政的腐败。

宋朝将领和官员滥用职权、牟取私利的情况在历朝历代中均属罕见。

首先是私役（非法役使）军士的现象极为普遍。有些将领和官员私役军士的数量可以达到百余人甚至千余人，而这些被役使军士的俸禄是由朝廷供应的。官员们将这些军士当私家奴仆役使，榨取他们创造的价值而中饱私囊，给国家利益造成巨大的损失。如宋仁宗时，张亢说：“国家竭财用以赡军，今军士有手艺者，管兵之官，每指挥抽占三分之一。”《长编》卷一百三十二，庆历元年七月己酉。韩琦说：“故将相戚里及权近之家，多占六军等，耗县官衣粮，为私家仆隶，在京不啻数千人。”［宋］韩琦《韩魏公集》卷十《家传》，《丛书集成新编》第74册，台北新文丰出版公司，1985年。北宋亡国时，有臣僚上奏反映：“帅臣、监司与夫守、倅、将、副多违法徇私，使禁卒习奇巧艺能之事。或以组绣而执役，或以机织而致工，或为首饰玩好，或为涂绘文缕，公然占破，坐免教习，名编卒伍而行列不知，身为战士而攻守不预。至有因缘请托，升迁阶级，或在众人之上。遂使辕门武功之士困于差役之劳，末作庇身之人复享安闲之利。所以兵阵教习之法日废，工匠技巧之事日多。兵政之弊，一至于此。”《宋会要辑稿》刑法二之九六至九七。

其次是刻剥军士的手段层出不穷。如克扣钱粮：宋真宗时，“军士所得，斛才八、九斗”《长编》卷六十七，景德四年十一月甲戌。。南宋初年，士卒反映“所支米麦，一月之间仅得五分之四，所请食钱，一百以上仅得三分之一，其余则自主将至于押队，皆有分焉”［宋］王之道《相山集》卷二十五《上都督府参谋兵部尚书吕安老书》，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。。将领不仅克扣军士钱粮，甚至“市刍草以给战骑，往往抑配均备，而干没其四分之三”《鹤山先生大全文集》卷二十一《答馆职策一道》。。又如私放军债：宋哲宗时，苏轼上报朝廷，由于“将校不肃，敛掠乞取，坐放债负，习以成风”，致使“禁军大率贫窘，妻子赤露饥寒，十有六七”。《苏轼文集》卷三十六《乞增修弓箭社条约状之一》。买工，即让军士出外从事经营，而向军官纳钱以免校阅。此外，将领们还派遣军士从事回易之类赢利性经营，从中索取厚利。南宋大将刘光世全军五万二千多人，竟“以八千人为回易”，“尝语人，以陶朱公自比”。《系年要录》卷一百十，绍兴七年四月壬子。

宋宁宗时，淮东提举常平陈绩上奏指出：“主将克剥至重，莫甚于今日，私役之弊，买工之弊，差使营运之弊，未尝少革。”《宋会要辑稿》刑法二之一三五。

在严重的军政腐败之下，宋朝军队的战斗力急剧下降。很多军士为了谋生，不得不利用军纪松弛的空隙，兼营他业，军队训练的废弛在所难免。又由于各级将领的盘剥压榨，“役使科抑，几同奴隶”，致使“士有离心而无斗志”，《鹤山先生大全文集》卷二十一《答馆职策一道》。军队内部官兵对立极为严重，军士逃亡和反抗的事件层出不穷。凡此种种，都严重影响了宋朝的国防，使宋朝在对外战争中经常处于被动挨打的局面，最终导致宋朝亡国。

二、在财政上，财政危机不断加深。太宗以后，随着各项“祖宗家法”的渐次展开以及边患的日益严重，财政开支迅猛增加，财政危机开始初步显露。加之推行募兵制所导致的兵员冗滥，朝廷负担更趋严重，军费开支已经成为宋朝最沉重的财政负担。

随着对外战争的多次失利，宋朝统治者更需要稳定内部，巩固自己的统治，因而对士大夫和官僚曲意笼络，滥施恩赏。取士之多、恩荫之滥，逐渐导致了官僚队伍的急剧扩大。

宋朝实行对外戚、宗室封以高官、不许干政的政策，又对权贵厚加笼络，给予其子弟、门客荫补入官的特权，使得恩荫补官的人数大为泛滥。虽然宋朝统治者不重用无出身的荫补人，但荫补入仕的官员在数量上却大大超过了科举入仕者，成为宋朝官员冗滥的主要原因，在经济上大大加重了政府的负担。同时，由于恩荫入仕者仅凭家世门第或父兄功业获得官衔，除少数人有一定的文化外，多数是养尊处优、不学无术之辈。这些素质低下的荫补人充斥于官员队伍之中，也使得官场上鱼龙混杂，严重影响了吏治的清明。

“祖宗家法”以一切权力收归朝廷为最大宗旨，而社会经济生活的日趋繁复又势必导致政府管理财政的事务增多、难度增大。太祖、太宗两朝，以高度的中央集权代替唐末五代以来的地方分治，重建官僚体制，割断了管理者和被管理者之间的自然联系，而境内各地区之间的发展状况、经济水平又差异巨大，政府试图诉诸技术手段管理财政，绝非易事。这就造成中央政府从事财政经济管理的成本大幅度增加，成为宋朝统治者必须经常面对而无法回避的严峻问题。

此外，由于种种分割事权的制度设计，更使机构重叠、人浮于事的现象日益严重。这些因素也导致了行政开支的大量增加。

三、在官场生态上，因循之风逐渐形成。

南宋学者叶适在论及本朝制度时曾有两段精彩的文字：“本朝之所以立国定制、维持人心，期于永存而不可动者，皆以惩创五季而矫唐末之失策为言，细者愈细，密者愈密，摇手举足，辄有法禁。而又文之以儒术，辅之以正论，人心日柔，士气日惰，人才日弱，举为懦弛之行以相与奉繁密之法。”《叶适集·水心别集》卷十二《法度总论二》。“其治具则日密，法令则日烦，禁防束缚日不可动，爵禄恩意，豢养群臣，狃于区区文墨之中。于是侥幸之习胜，而志气日消削，节气日隳败矣。”《叶适集·水心别集》卷十四《纪纲二》。

宋太宗经常对臣僚们宣讲：“国若无内患，必有外忧；若无外忧，必有内患。外忧不过边事，皆可预为之防。惟奸邪无状，若为内患，深可惧焉。”《宋朝事实类苑》卷二《祖宗圣训·太宗皇帝》。

在这种“帝王用心”之下，宋太宗竭力加强皇帝对官员、中央对地方的监督和控制。朝廷内外的大臣官员变得越来越循规蹈矩，不思有为，甚至把“不生事”作为处世当官的准则。其结果必然导致官员循墨，士风萎靡，吏治腐败，人才日衰。随着时间的推移，这种弊端越发积重难返，成为宋朝历史上的一大社会政治问题。

第二节复杂严密的制衡机制及其利弊得失

宋朝统治者为了强化中央集权和君主专制统治，把“上下相维”、“内外相制”作为创制立法的根本宗旨，其全部制度的设计都贯穿了防弊和制衡的原则。这种原则不仅有利于维护政局的长治久安，而且对于规范和监督官场行为，制约官员权力，防治官员腐败也起到了积极的影响。

在宋朝以防弊为主的官僚制度改革中，充分体现了现实和理性的精神。例如，中枢机构既相互补充又相互制约，主行政的中书门下、主军政的枢密院、主财政的三司，形成了事任分立、相互维系的结构模式。在官僚政治的运作方面，倚重于以防弊为初衷，易操作、可把握的制度程式，尽可能限制决策者和执行人的主观意志和行为。在政务信息方面重视文牍档案材料，拓展从中央到地方的信息搜集渠道，内外信息交流极为频繁，士大夫们对于行政运作程序及其内容也异常关注，在一定程度上达成了信息公开。这些都体现了宋代官僚政治运行体制中对于防范技术性弊端的自觉程度。

官吏的选任与管理是官僚政治体系运行中的首要环节。宋朝为了维护皇帝在人事方面的至高权威，防范官员结党营私、贪贿请托等等弊端，在官吏的选任、考察、叙迁、黜降等方面进行了一系列制度性的调整和创新，在人事管理的各个环节采取了严密而详尽的回避制度和监察机制，确定了选任、考核、监察三位一体的制度架构和较为成熟的运行模式，使之成为宋朝官僚制度中极具特色的组成部分。在“纠察官邪、整顿吏治、严肃法纪、惩贪防腐”方面发挥重要作用，成为我国古代一项宝贵的政治文化遗产，对于今天的反腐倡廉工作具有重要的启发性意义。

在科举选士方面，为了防止徇私作弊，便于士子公平竞争，确保皇帝牢牢掌握取士大权，宋朝制定了一系列严密完备的考试制度，如殿试制度、锁院制度、封弥誊录制度和“一切以程文为去留”的评判制度等等，为国家选拔了大批有用之才，极大地拓展了宋朝统治的社会基础，对士大夫政治的形成和发展产生了极为深远的影响，由此也奠定了其在中国科举史上的突出地位。

在官员管理方面，确定了“依资序迁”的选任原则。以论资排辈为主旨的磨勘制度虽然不利于人才的破格使用，但也有效防止了有司及相关官员私心自用、任情作法的可能，遏制了官场上的奔竞之风；建立了相互制衡的官吏考核机构，避免权力过分集中于特定部门或特定集团，有利于防止任人唯亲和官官相护；制定了合理变通的考核方法，通过各种定额和定期指标来考核官吏，使官吏考核的目标更加具体化、数量化，也在一定程度上提高了官员任免升黜的透明度。

官员回避制度的完备及其执行的严格程度也大大超过了前代，不仅贯穿于官员任用和管理的各个环节，而且普遍运用于司法、监察等诸多领域，加强了朝廷对整个官僚队伍的掌控和管理，在防止官员拉帮结派、妨碍政务运行和利用私人关系结成利益集团方面发挥了重要作用。在宋朝，回避制度已经成为政治制度和政治生活中不可或缺的内容，名臣贤相往往能够自觉遵守回避法则，一般官员也形成了自觉回避的意识和习惯。

在监察制度方面，宋朝监察系统的独立性有了进一步的发展，确立了皇帝亲自选任御史、谏官和封驳官的制度，制定了谏官、御史和封驳官人选回避宰执的法规。这些制度、法律的制定与推行，使监察官的选任脱离了宰执权臣的干预。台谏官的升黜奖惩，决定权也归皇帝所有，所谓“祖宗故事，凡进退言事官，虽执政不得与闻，盖以杜绝台谏私于宰执”（《长编》卷四百九十一，绍圣四年九月）。