西周设置了采诗官，到民间采诗。采诗官“振木铎循于路，以采诗献之，太师比其音律，以闻于天子”，天子则“命太师陈诗以观民风”。［清］阎若璩《古文尚书疏证》卷五下，台北商务印书馆“景印文渊阁四库全书”本。《汉书·食货志》也记载西周时期，孟春之月，群居者将散，行人振木铎徇于路以采诗，献之大师比其音律，以闻于天子。所谓观民风，就是了解国情、民情以调控施政得失。西周社会，以诗来造舆论十分盛行，诗歌成了最重要的舆论媒介。西周时大量的讽谏诗作，实际上是规劝统治者不要奢侈腐化的舆论监督。

西周还设有调查民意的询问官——小司寇、乡大夫等职。凡是重大决策，都要由询问官征求国人意见，然后向天子报告。采诗官和询问官的设置，实际上是民众舆论监督的一种重要形式。《吕氏春秋·勿躬》载管仲对齐桓公说:“犯君颜色,进谏必忠,不辟死亡,不重贵富,臣不若东郭牙,请置以为大谏臣。”这里所说的大谏臣就是春秋时期谏君的谏官。到了秦汉时期谏官制度已初步形成、初具规模，但一直到唐代才更加成熟和完备。

商鞅变法在对百官和人民的监察上,实行举报制度,并以立法的形式规定“不告奸者腰斩,告奸者与斩敌首同赏,匿奸者与降敌同罚”《史记》卷六十八《商君列传》。秦主张实名举报，反对匿名举报。《睡虎地秦墓竹简·法律答问》有“投书条”云：“有投书，勿发，见辄燔之。”。这样,举报监察的职能便在立法上得到了部分的确立与保护。从行政管理角度而言,行政监察制度的确立促进了行政与监察相互制衡局面的形成,发挥了制约行政行为、维护政令畅通、纠正过失和不法的作用。秦统一后，基本上承袭了商鞅变法所确立的制度，秦朝政治体制中包含着行政、军事、监察三权分立的因素。

正因为秦代的监察制度存在着许多合理性,所以才为以后历代相沿袭。

第三节官吏的选拔任用和实绩考核

先秦统治者认识到,政兴在得人，政弊在失人，官吏道德修养的高低、个人素质的好坏是政治是否清明、吏治是否清廉的关键。所以先秦时期对官吏的选拔、考核和任用十分重视,目的是选拔有“德行”的人担任国家各级官吏,以保证吏治廉洁高效和国家机器的正常运转，也由此形成了一系列以德才选人任官的制度和官吏管理制度，先后采用三宅三俊选官法，六德、六行、六艺选官法，以及君主自选自举、臣下推荐、招贤、因功等选官法，选拔德才兼备的人才为官。

夏商时期，实行三宅三俊法选任官吏。周公执政期间，特别强调夏、商两代任人以贤的历史经验。他说：

宅乃事，宅乃牧，宅乃准，兹惟后矣。谋面用丕训德，则乃宅人，兹乃三宅无义民。……亦越成汤陟，丕釐上帝之耿命。乃用三有宅，克即宅，曰三有俊，克即俊。严惟丕式，克用三宅三俊。《尚书·立政》。

此文的大致含义是说：官员们各司其职，负责管理政务的要认真考虑臣民们是否安居乐业，负责司法的要认真考虑执法是否公平合理。如果官吏能够忠于职守，名副其实地做好本职工作，就会因此得到国君的信任。如果不忠于职守，而是以貌取人，不根据德行而是根据个人的喜好去用人，那么就得不到贤能的人。及至成汤登上了王位，秉承上天的明命，从政务、理民、执法三方面考核官吏的成绩，结果证明官吏们都能忠于职守。成汤又从政务、理民、执法三方面选拔人才，结果证明那些获得信用的贤人，的确有德才而不徒具虚名。译文参见王世舜《尚书译注》。由此可知，夏、商时期把政务好坏、治国理民方式和执法是否公允作为选用官吏的标准。

周代在夏、商三宅三俊法的基础上，推行六德、六行、六艺选官法。《仪礼·乡饮酒礼第四》“乡饮酒之礼主人就先生而谋宾介”条郑玄注云：“大司徒之职，以乡三物教万民而宾兴之，一曰六德：智、仁、圣、义、中、和；二曰六行：孝、友、睦、姻、任、恤；三曰六艺：礼、乐、射、御、书、数。”“兴”即推举或推荐，“宾”即以乡饮酒之礼招待被选官员。凡登六德、六行、六艺者，在三年大比时推选出来，作为贤者能者荐之于王，授官分职，“此谓使民兴贤，出使长之，使民兴能，入使治之”。《周礼·地官·乡大夫》

周代按六德、六行、六艺选人任官是按照特定程序逐级进行的。《通志》卷五十八《选举略》载：

乡老论士之秀者，升诸司徒曰选士；司徒论选士之秀者，而升诸学曰俊士；既升而不征者，曰造士；大乐正论造士之秀者，升诸司马曰进士；司马论进士之贤者，及乡老群吏献贤能之书于王，王再拜受之，登于天府，藏于祖庙，内史书其贰而行焉。在其职也，则乡大夫、乡老举贤能而宾其礼，司徒教三物而兴诸学。司马辨官材以定其论，太宰诏废置而持其柄，内史赞与夺而贰于中，司士掌其版而知其数论定，然后官之，任官然后爵之，位定然后禄之，盖择材取士如此之详也。

据此可知，周代选人任官要经过选士、俊士、造士、进士四个阶段逐级选拔，最后经过司马论定后才可为官。司马考察的重点是被选对象的德行、学识和语言，三者均优者才能入官。这四个阶段一般经过三年才能完成，也就是《周礼·地官·乡大夫》中所说“三年则大比，考其德行、道艺，而兴贤者、能者”。周代的这种选人任官的选举制度才德并重，选拔程序有条不紊，并且注重被选者的学识，这为后代选官制度确立了基本路径和标准。秦律规定了保任连坐制度,要求担任官吏者必须有保举人,保举人还必须对被保举人的犯罪行为负连带责任，即“秦之法,任人而所任不善者,各以其罪罪之”《史记》卷七十九《范雎列传》。。这种保任连坐制度有效地防止了选官举人过程中徇私舞弊行为的发生。

值得注意的是，殷商时期鉴于贪赃的危害，明确表示不任用贪官。商朝初建，继承古代“鞭作官刑”，制订《官刑》。《尚书·伊训》载：

制官刑，儆于有位。曰：“敢有恒舞于宫、酣歌于室，时谓巫风。敢有殉于货色、恒于游畋，时谓淫风。敢有侮圣言、逆忠直、远耆德、比顽童，时谓乱风，惟兹三风十衍，卿士有一于身，家必丧……”

制作官刑的目的是让百官忠于职守，如果胆敢“殉于货色、恒于游畋”，轻则丢官，重则危害家庭。盘庚在位期间，很重视反对贪污腐败，《尚书·盘庚中》载有盘庚一段训话：“兹予有乱政同位，具乃贝玉，乃祖乃父丕乃告我高后曰：‘作丕刑于朕孙！’”《盘庚下》又告诫说：“呜呼！邦伯、师长、百执事之人，尚皆隐哉，予其懋简相尔，念敬我众。朕不肩好货，敢恭生生，鞠人谋人之保居，叙钦。今我既羞告尔于朕志若否，罔有弗钦。无总于货宝，生生自庸，式敷民德，永肩一心。”盘庚的训话明确表示他不任用贪财之人。任官不用贪官，这是对贪污腐败最基本的制约，因为贪污腐败就意味着断绝了出官入仕之路，要付出巨大的成本代价。商王盘庚“不肩好货”，即不任用贪求财宝的人，也就是任人以廉，力图从官吏的源头上堵住贪腐。

云梦睡虎地出土的秦简《为吏之道》则是先秦时期在更高的层次上对官吏提出的职业要求。它提出了各级官吏所必须具备的道德规范和必须遵守的行为准则。如“凡为吏之道，必精洁正直，慎谨坚固，审悉无私，微密纤察，安静毋苛，审当赏罚。严刚毋暴，廉而毋刖，毋复期胜，毋以忿怒决。宽容忠信，和平毋怨，悔过勿重。慈下勿陵，敬上勿犯，听谏勿塞。”《为吏之道》对各级官僚的从政作风提出了要求，也规定了官吏应该具备的品格，构成了秦选拔、任命以及考察官吏的理论根据和具体标准尺度。秦简《为吏之道》以“五善”作为担任官吏的五项要求,“清廉毋谤”就其中的重要标准之一。它首先提出了“五善”和“五失”。五善是良吏的五条标准：“一曰忠信敬上，二曰清廉毋谤，三曰举事审当，四曰喜为善行，五曰恭敬多让。”五失则是恶吏的五种过失：“一曰夸以迣，二曰贵以泰，三曰擅裚割，四曰犯上弗知害，五曰贱士而贵货贝。”对犯有五失的官员要予以重罚。《为吏之道》还特别要求官吏奉法守法，如断案不当或故意失轻失重，都要按律惩处。详见《睡虎地秦墓竹简》。

荀子说：“论列百官之长，要百事之听，以饰朝廷臣下百吏之分，度其功劳，论其庆赏，岁终奉其成功以效于君。当则可，不当则废。”《荀子·王霸》。荀子所言就是指先秦时期考核（也称考绩、考课）官吏的制度。