三、《大清律例》对腐败的遏制

在承继关外传统和借鉴前代特别是明代法制的基础上，清廷于律例法规亦颇多制作，其中《大清律例》经顺治、康熙、雍正三朝的不断酝酿和修订，至乾隆朝遂臻于系统和定型。

清代的律法建设，自入关之前已初露端倪，而至世祖入关后始正式纳入轨道。当世祖于顺治元年（1644年）十月入北京即帝位之前，摄政王多尔衮即于六月下令“问刑衙门，准依《明律》治罪”，以作为入关之后施法的过渡。八月，多尔衮采纳刑科给事中孙襄“定刑书”的建议，遂有命“法司会同廷臣详绎《明律》，参酌时宜，集议允当，以便裁定成书，颁行天下”之令。不过，世祖入京后仍然采纳了刑部左侍郎党崇雅“暂用《明律》”的建议。直到次年，接受刑科都给事中李士尡奏定律法的建议，遂有命“修律官参稽满、汉条例，分轻重等差”以修律的谕旨，从而拉开了有清一代纂修本朝律法的序幕。参见《清史稿》卷一百四十二《刑法志一》。此次修律活动，“经始于二年，校定于三年（康熙九年疏内有‘顺治三年内院校定译发’之语——原注），刊成则在四年”［清］沈家本《寄簃文存》卷八《跋·顺治律跋》，上海古籍出版社“续修四库全书”本。，其成果为《大清律集解附例》。此后，又对律例再加修订，并于顺治十二年“颁行满文《大清律》”《清世祖实录》卷九十六，顺治十二年十二月乙丑条。，以使满汉臣民皆有遵循。

继世祖之后，圣祖于律法之制续有兴作。大体而言，圣祖做了以下三方面的工作：一是于康熙九年（1670年）命大学士管理刑部尚书事对哈纳等将《大清律集解附例》再加校正；二是于十八年颁谕刑部，将定律之外所有条例，应去应存，会同九卿、詹事、科道详加酌定具奏，遂定更改条例，别自为书，名之曰《现行则例》；三是于二十八年采纳台臣盛符升应将律例归于一贯的疏请，准将《现行则例》附入《大清律》条，而诸臣又以律文辞简义赅易致舛讹，遂于每篇正文后增用总注，以疏解律义。其后，于三十四年先成《名例》四十六条缮写进呈，三十六年发回刑部，命将奏闻后更改之处补入，嗣于四十六年六月辑进四十二本，但留览未发。圣祖之所以经营许久而留览未发，一方面出于审慎制刑的目的，另一方面，则与其兴教化、以礼乐导民的“有治人，无治法”的为政取向大有关系。

世宗即位之后，赓续顺、康以来的修律活动。雍正元年（1723年），世宗采纳巡城御史汤之旭“将康熙六十一年以前之例并《大清会典》，逐条互订，庶免参差”之奏，任命朱轼等为总裁官从事纂修之责。经过一番析异归同、删繁就约的整饬排比，对律文及律注颇有增损改易，于例则分别订定为“原例”（累朝旧例）、“增例”（康熙间现行例）、“钦定例”（世宗上谕及臣工条奏），而成《大清律集解》（自元年经始，至“三年书成，五年颁布”《清史稿》卷一百四十二《刑法志一》。）。

雍正朝修订律例颁行之后，随着形势的发展，在具体施政过程中不断产生新的问题，出现了某些例文不能适应现实需要的情况。为解决这一难题，高宗继位之初，即采纳刑部尚书傅鼐“将雍正三年刊行律例，详加核议，除律文、律注仍旧外，其所载条例有先行而今已斟酌定议者，改之。或有因时制宜，就行斟酌而未逮者……酌照旧章，务期平允……俾知遵守，以照划一之会则”《傅鼐奏请修定律例疏》，见田涛、郑秦点校《大清律例》卷首，法律出版社，1999年。的奏请，遂简派大臣三泰、徐本等总领纂修之事，至乾隆五年（1740年）冬成《大清律例》。就条例的变化而言，乾隆律“在编排上取消了雍正律的原例、增例、钦定例的区别，统一把条例附于相关律文之后”，“条例中不再登载谕旨”，“条例不再收录行政处分”；郑秦《清代法律制度研究》，中国政法大学出版社，2003年，第52—54页。在内容上，则删除了“总注”，并收入《过失杀伤收赎》一图。至此，无论就内容抑或体例，遂成为定制（乾隆朝所定由三年一修改为五年一修，及五年一小修、十年一大修的原则，亦成为此后的惯例）。而自乾隆朝《大清律例》颁行之后，于律文大体上不再修改（其间个别律文也有小小的改动），而将主要精力放在具有灵活性的例文的修订上，“嘉庆以降，按期开馆，沿道光、咸丰以迄同治，而条例乃增至一千八百九十有二”《清史稿》卷一百四十二《刑法志一》。。但时移势易，《大清律例》随着专制王权的由盛而衰，其效用亦随之而见绌。

由上可见，有清一代对律典的制作是相当重视的。虽然就律文主体而言，《大清律例》定型后的四百三十六条较《大明律》四百六十条有所减少，但前者例文的不断扩大，则体现出清代因时制宜变通性的增强。而《大清律例》律、例一体化的设置、例文由以时间为序向以内容和性质分类的转变，亦体现出清代在处理律、例关系方面较明代更为成熟。尽管《大清律例》继承了《大明律》的架构设置，但由于时势移易和所面临问题的不同变化，以及统治者施政取向的异趣，总体来看，清律在量刑惩治力度上较明律有所减弱。“与前代法律相比，清代法律的残暴和严苛性稍逊一筹，但是，清代的立法者却宁愿原封不动地保留旧的严酷的法律条款，这不但表明了典型的中国人尊重传统的态度，而且也表明了他们的这样一种企望，即以刑罚条款中严厉可怖的字眼，令违法者望而却步。……在清代，‘绞刑’常转换为‘流刑’，‘军流刑’实际上只是一种较为温和的处罚方式，而‘杖一百’的实际执行量已减少为四十”，这一立足于“清代立法者对古代威慑主义刑罚原则的沿袭”［美］d·布迪、c·莫里斯著，朱勇译《中华帝国的法律》，江苏人民出版社，1998年，第94页。的评判，是有一定道理的。但也应看到，清代统治者立法量刑取向的改变，在很大程度上也反映出随着清代君主专制集权的极大强化，他们关注的重点已稍异于明初侧重加大惩治官员贪残的立法意向，而在于从整体上规范臣民，强调律法的“明刑弼教”功能，以适应政治一统、经济发展、文化繁荣等新的时代形势。清高宗尝言：“古先哲王所为设法饬刑，布之象魏，悬之门闾，自朝廷达于邦国，共知遵守者，惟是适于义，协于中，弼成教化，以洽其好生之德，非徒示之禁令，使知所畏惧而已。”清高宗《御制大清律例序》，见《大清律例》卷首。此一立法意趣，亦即“宽严相济”为政思想在修订律例层面的体现。

不过，清代法律残暴和严苛性的稍逊一筹，仅是一个大的趋势，并非所有律条皆是如此，如其中对官员贪污腐败行为的惩治规定，即较《大明律》加重。“明、清律的‘六赃’规定基本相同，其区别主要有二：一是加重了处罚，明律‘监守盗’、‘枉法赃’所犯斩绞均是杂犯死罪，可免死改徒的，清律‘枉法赃’则改为实犯绞，‘监守盗’三犯亦绞；二是清律增多了附例，明律（至万历年间）‘监守盗’、‘官吏受财’附例不足十条，清律则有二十余条之多。”雍正朝大力整顿、惩治府库亏空，乾隆朝中后期对封疆大吏等高官经济犯罪的严厉打击等，即体现出这一变化的用意所在。“清朝统治者没有把惩贪仅作为一般的政策号召，而是将其法律化。在清初加速制定的基本法典《大清律》中，继承了明律有关的惩贪条款，并且以后又陆续纂修了许多附例，使清朝的惩贪法律更加系统和完整，反映了清廷试图严厉惩贪，以求国家长治久安的立场。”郑秦《清代法律制度研究》，第257页。“综观清律的惩贪条款，可以看到它是集古代有关法律之大成，从古代法律体系本身讲，这些条款是非常严密的了，组成了一张令贪官污吏望而生畏的法网。当然不会有谁认为由此清代的吏治就一定清明，当官为宦者必是廉政，事实上正是由于制定有这样严厉的法条，才说明清朝官场上恰恰是苞苴盈路，贿赂公行。”郑秦《清代法律制度研究》，第269页。尽管清代特别是中后期官场腐败现象愈演愈烈，然从大的方面来说，在中央专制集权的强大威势下，清廷防范、惩治官员腐败的立法努力还是取得了很大成效的，“康乾盛世”局面的形成，与《大清律例》的定型和颁行即有着一定的内在关联。

第二节监察法规与职官考绩

明清律例的制定，在纲维、规范社会秩序方面，无疑发挥了基本大法的功能。然而，随着时代的推移，以及各种新问题的不断涌现，律例的适用性又不可避免地会遇到困境。这是因为：一是作为基本大法的律例不可能无限制地加以扩大和变更，否则就失去稳定性，不利于各级官吏的遵行；二是律例的适用范围是有一定针对性的，主要在于控制官吏和民众对皇权、政府的威胁与违法乱纪等犯罪行为，不可能凡事都加以规范。而就政治运作来看，对官吏的不法行为予以事后惩治固然重要，但如何在平时进行防范、引导和制约以发挥官僚体制的有效功能，则更为重要。针对这些问题，明清统治者从加强官吏管理的角度，在监察和行政法规方面，进行了新的尝试。

一、《宪纲》与《钦定台规》的制定

作为百司仪表、职事监察的科道官，对维护统治机器的有效运转起着举足轻重的作用，而其自身能否廉洁自律、严格执法，更直接关系到官僚队伍的整体精神风貌。因此，如何对风宪官加以规范，以发挥其监察职责的效能，便成为制度建设中不可或缺的一项要务。明清两代在借鉴前代监察制度建设经验的基础上，更在监察法规专门化立法方面取得了新的突破。