明朝建立之初，御史台即于洪武四年（1371年）拟进宪纲四十条，明太祖亲加删定后，颁给诸臣。其后，洪武二十六年（1393年）成书的《诸司职掌》，对设官分职之务进行了厘定，其中对都察院的规定，即对前此宪纲多有吸收。此一努力，为监察法规的立法奠定了基础。其后，随着形势的发展，以及风宪官舞弊行为的出现，对宪纲加以重新规范，愈益成为不可忽视的一大问题。宣德后期，宣宗鉴于“《宪纲》之书，肇于洪武，厥后官制不同，所宜因时改书，而中外宪臣，往往有任情增益者”，“遂敕礼部同翰林儒臣，考洪武旧文而申明之。并以洪武、永乐以来，祖宗所定风宪事体著在简册者，悉载其中，永示遵守，而益之以训戒之言。凡出臣下所自增者，并削去之”。可惜的是，书成未及颁行，宣宗即去世。英宗继起，采纳臣下之请，于正统四年（1439年）对宪纲又作了一番厘整。其谕礼部、都察院称：“朕今于先朝所考定中，益以见行事宜，尔礼部即用刊印，颁布中外诸司遵守。尔都察院其下各道御史及在外按察司官，钦遵奉行。其洪武以后《宪纲》，凡系臣下自增者不用。敢有故违，必罪不恕。”明英宗《敕谕礼部、都察院》，《宪纲事类》卷首，《中国珍稀法律典籍集成》乙编第二册，第31页。此番厘整，确立起明代监察法规的规模。至嘉靖年间，张璁又“奏行宪纲七条，箝束巡按御史”，左都御史胡世宁“条上宪纲十余条”［清］龙文彬《明会要》卷三十三《职官五·都察院》，中华书局，1998年。。而王廷相亦上《再拟宪纲未尽事宜疏》，申明“臣等窃惟御史之官，朝廷耳目，纲纪之寄，行止语默纤毫有违，则人人得而非议之，而寄斯忝矣。《宪纲》一书，垂示九十五条，盖亦周为之防，必欲宪臣之无忝其寄而后已也。但法行既久，人心易弛，故臣等不揣一得之愚，用陈六事之奏：防其因循也，则曰除革奸弊；防其苛刻也，则曰伸理冤枉；防其偏私也，则曰激扬清浊；防其淹滞也，则曰完销勘合；防其扰也，则曰清修简约；防其傲也，则曰抚按协和”［明］王廷相《浚川奏议集》卷八《再拟宪纲未尽事宜疏》，见王孝鱼点校《王廷相集》第四册，中华书局，1989年。，并奏上巡视仓库、巡察盗贼、抚恤军士三事。由此可见，继洪武、正统之后，《宪纲》又得到了一定的增补。但总体而言，正统时所修宪纲基本上代表了明代监察法规的主体和水准。

正统宪纲计分：《宪纲》三十四条，《宪体》十五条，《出巡相见礼仪》四条，《巡历事例》三十六条，《刷卷条格》六条，总九十五条，合为《宪纲事类》。《宪纲》中约三分之一条目，乃针对中外风宪官违法不职等行为的处罚规定。如规定：“凡都察院官及监察御史、按察司官吏人等，不许于各衙门嘱托公事。违者，比常人加三等。有赃者从重论”（“嘱托公事”）；“凡都察院并监察御史、按察司，纲纪所系，其任非轻。行事之际，一应诸衙门官员人等，不许挟私沮坏。违者，杖八十。若有干碍合问人数，敢无故佔恡不发者，与犯人同罪”（“沮坏风宪”）；“凡监察御史、按察司官分巡去处，如有陈告官吏取受不公等事，须要亲行追问，不许转委。违者，杖一百”（“亲问公事”）；“若知善不举，见恶不拏，杖一百，发烟瘴地面安置。有赃者，从重论”（“巡按失职”）；“各衙门官吏不许出郭迎送。违者，举问如律。若容令迎送，不行举问者，罪同。如有规避者，从重论”（“禁约迎送”）；“其照刷之际，务要尽心，若有狱讼淹滞，刑名违错，钱粮埋没，赋役不均等项，依律究问”（“照刷文卷”）；“凡都察院、按察司堂上官及首领官，各道监察御史、吏典，但有不公不法及旷职废事、贪淫暴横凌虐，皆当纠劾，毋得徇私容蔽。……其有挟私妄奏者抵罪”（“互相纠劾”）。《宪纲事类》之《宪纲》，《中国珍稀法律典籍集成》乙编第二册，第36—44页。由此可见，明代对风宪官违法乱纪、旷职废事、贪赃嘱托等腐败行为的处罚是相当严厉的，而所有这些条文规定，在一定程度上对风宪官亦起到了警戒作用。

清朝建立后，吸取明朝《宪纲》的经验，在监察法规制定方面，渐趋完整。顺治十八年（1661年）颁行的《都察院拟监察职权条例》，是“针对都察院设立后有关监察的职责范畴，监察条例、监察官反监与监察人员互监所作的具体规定。它对监察法典的制定起到了奠基作用”张晋藩主编《清朝法制史》，中华书局，1998年，第182页。。其后，经康熙、雍正两朝努力，至乾隆朝建立起第一部较为完整的监察法规——《钦定台规》，嘉庆、道光、光绪三朝又进行了续修，合称“四朝台规”。《钦定台规》“始成于乾隆八年，为目二十有二”；嘉庆七年（1802年）重修时，“于原书门类有删有并，为目十有八”，计二十卷，于嘉庆九年（1804年）颁行；道光六年（1826年），松筠等又奉命重修，鉴于“编纂之例，尚有宜分而合、宜合而分者”，因“就本书稍加厘次，旁稽《会典》，参定成编，为总目八卷，卷各有子目”，计四十卷，于翌年颁行；光绪朝时，由延煦领修，遂将前此所修增至四十二卷，都察院于光绪十六年（1890年）正式公布。参见［清］松筠等《钦定台规凡例》，《钦定台规》卷首，清道光七年刻本。就四朝台规的体例来看，道光朝所修最称完备，它不仅将嘉庆朝八项标准予以细化，而且门类设置亦多有调整，为光绪朝所遵循。

道光朝续修《钦定台规》共分八大类，类下又分若干子目。第一类为训典，包括圣制、圣谕和上谕三个子目，即清朝各代皇帝关于监察机构、监察事件等所颁布的诏令。第二类为宪纲，下分序官、陈奏、典礼、考绩、会谳六子目，对都察院机构设置及其权限、御史上奏事宜、稽察官仪、考核官吏、监察司法等，作了详细规定。第三、四、五类，分别对六科、各道、五城察院的职掌进行了界定。六科自雍正初改隶都察院后，在形式上就失去了独立性，故乾隆、嘉庆朝所修台规对其记载甚略；而于各道常行坐办之事，旧书亦将其散于各门，本次续修认为如此处理不太确当，故将它们分别单立门类。第六、七类为稽察、巡察，前者凡涉京通十六仓、户部三库、八旗、宗人府等衙门，以及考试、铨选，后者主于漕粮、盐政和游牧，皆御史奉命差使的具体规定。第八类为通例，即对御史考选、升转、仪注，以及公署的相关规定。由此八类可见，《钦定台规》所规定的是行政监察的基本纲要，类似监察总则的性质。此一监察法规的出台和不断修订，不仅对整个行政体制的运作起到了监察功能，而且对职事监察者的责任、权限、行为方式等，亦具有法律规范作用，一旦违反这些规定，就会受到应有的处罚和惩治。清代风宪官之所以较明代清明，不能不说与监察法规的不断完备有关。

值得指出的是，除四朝《钦定台规》外，清朝还制定了《五城巡城御史处分例》和《都察院则例》。前者制定于嘉庆五年（1800年），意在对五城察院御史的违法失职行为加以规范；后者是都察院的部门行政条例，即《钦定台规》的实施细则。这两种条例的制定，进一步丰富了监察法规，与《钦定台规》一起构成了较为完整的监察体系，对官僚行政的有效运转发挥了重要作用。

二、官员考核与惩处

与监察制度相辅而行，明清两朝又定期对官员进行考核，品评优劣，以定其升降、奖惩。由于明清时代的差异，两朝对官员考核的名目略有不同，而其制度化的定型亦皆经历了一个过程。

明代对官吏的考核，主要分为考满、考察两大类。考满是针对官吏行政能力与政绩的常规考课，而考察则是针对官吏风纪进行的行政处罚。考满的目的在于“论一身所历之俸”，其评定结果分为称职、平常、不称职三种，每种又分为上、中、下三等。具体施行办法为：“三年给由，曰初考，六年曰再考，九年曰通考。依《职掌》事例考核升降。诸部寺所属，初止署职，必考满始实授。外官率递考以待核。杂考或一二年，或三年、九年。郡县之繁简或不相当，则互换其官，谓之调繁、调简。……又以事之繁简，与历官之殿最，为等第之升降。”此一制度至洪武二十六年（1393年）基本定型，其后虽略有变动，但大体框架一直被遵循。与考满不同，考察则是“通天下内外官计之”，根据察核情况，定性为八类：贪、酷、浮躁、不及、老、病、罢、不谨。考察分京察、外察两种情况，而外察又分为巡视考察和朝觐考察，此外尚有因执政有所驱除非时一举的闰察。考察之法为：“京官六年，以巳、亥之岁，四品以上自陈以取上裁，五品以下分别致仕、降调、闲住为民者有差，具册奏请，谓之京察。自弘治时，定外官三年一朝觐，以辰、戌、丑、未岁，察典随之，谓之外察。州县以月计上之府，府上下其考，以岁计上之布政司。至三岁，抚、按通核其属事状，造册具报，丽以八法。而处分察例有四，与京官同。明初行之，相沿不废，谓之大计。计处者，不复叙用，定为永制。”察核之后，“去留既定，而居官有遗行者，给事、御史纠劾，谓之拾遗。拾遗所攻击，无获免者”。由于考察直接关涉处罚，故各级官吏对察典甚为在意，“弘、正、嘉、隆间，士大夫廉耻自重，以挂察典为终身之玷。至万历时，阁臣有所徇庇，间留一二以挠察典，而群臣水火之争，莫甚于辛亥、丁巳，事具各传中。党局既成，互相报复，至国亡乃已”《明史》卷七十一《选举志三》。。也就是说，作为澄清吏治的一项重要举措，考察在明朝前期执行得还算有成效，但到了后期，随着政局的纷争，考察则沦为政治斗争的工具，失去了其应有的功能。

明代考满、考察制度的施行，从对官员的考核、监察方面而言，应该说有其积极意义。不过，由于时势的变化，以及权力结构的不平衡性，此一制度又有其局限性。于此，有学者指出：“虽然有比较规范的考察制度，但与考课一样，其特点也可归纳为二宽二严。一是考察京官宽、考察外官严，考察高级官员宽、考察中下级官员严。……二是前期严，后期宽。”不唯如此，因考察能决定官吏的前程，在实施过程中则不免产生诸如因缘请托、党同伐异、借机报复、巴结权贵等弊端，其病根即在于：“只有自上而下的监督、考察，而缺乏自下而上的监督、制约。”白钢主编，杜婉言、方志远著《中国政治制度通史·明代》，人民出版社，1996年，第441—443页。

清朝对官员的察核也相当重视。其初，由于各项制度建设尚处于起始阶段，故对明代考满、考察制度多有因循。顺治朝依照明代惯例，实行考满法，但在时限上则改为一年一考，三考为满。其后，随着形势发展的需要，至康熙四年（1665年），考满法被废止，止行顺治朝实行的六年一次的京察。康熙二十四年（1685年），京察亦被停罢，雍正元年（1723年）始行恢复，并改为三年举行一次。此后，京察、大计就成为考核京官、地方官的定制。

京察于子、卯、午、酉年举行，考核形式分为三式：一是列题，指三品以上大臣自陈后由吏部开列具题，然后由皇帝作出简裁；二是引见，指吏部或有关衙门对三品以下官员开列履历清单，然后带领入见皇帝；三是会核，指四品以下京官先由各衙门拟出考语，吏部会同大学士、科道官等加以复议，定其等次，然后缮册进呈。通过三式的考核，官员被评定为三个等次，即称职、勤职和供职。根据考核等次，皇帝将分别予以升降和奖惩。

大计是针对外官的考课，于寅、巳、申、亥年举行。其程序自州县官至府、道、布、按，各察其属员贤否，申报督抚，布、按两司则由督抚出具考语，经督抚核实后呈送吏部，再经都察院复审，然后上呈皇帝。大计方式有二：督抚对布、按的考核为考题；自州县依次上报督抚者为会核。其考核等次，则分为卓异、供职，凡被评为卓异者，按规定应符合无加派、无滥刑、无盗案、无钱粮拖欠、无亏空仓库银米等条件。

与明代考核官员标准杂乱而模糊的情况不同，清代的“四格八法”、“四格六法”，则简便易行，利于比照。“四格八法”实行于清前期，四格为才（长、平、短）、守（廉、平、贪）、政（勤、平、怠）、年（青、中、老），八法为贪、酷、罢软、不谨、年老、有疾、才力不及、浮躁，其中“贪、酷革职提问，罢软、不谨革职，年老、有疾休致，才力不及、浮躁者酌量降调。虽有加级纪录，不准抵销。大计处分官员，不准还职”《清朝文献通考》卷五十九《选举考十三》“考课”条。。至嘉庆八年（1803年），这一标准被改为“四格六法”，此后成为定制。嘉庆朝定四格为：才（长、平）、守（清、谨、平）、政（勤、平）、年（青、壮、健）；六法为：不谨、罢软无为、浮躁、才力不及、年老、有疾。其中，不谨、罢软者革职，浮躁者降三级调用，才力不及者降二级调用，年老、有疾者勒令休致。基于此一评定标准，京察、大计后，官员还将受到相应的罚俸、降级留任、降级调用、革职留任、革职等惩处。

综观有清一代的京察、大计，除康雍乾三代较有成效外，道光以降则逐渐流于形式，已不能收澄清吏治之实绩。

京察、大计外，清朝还制定了一些处分则例，针对官员的违法乱纪行为作出相应的处分。如《钦定六部处分则例》，即是针对六部行政章程和官员违制、不法行为而制定的惩治职务犯罪的法规。其中的“营私”篇，对内外官员交结、违例送迎供应、官员到任科敛、因事嘱托馈送、借端勒索科派、收受陋规、子弟亲友滋事等腐败现象，分别制定了轻重不等的惩治规定。参见文孚等纂修《钦定重修六部处分则例》卷十五《营私》。又如《吏部处分则例》，“根据成案、通行和钦准的条奏，把各部官吏办事违制应受的处分，按六部定制，共分四十九项”，“同刑律中的吏律相配合，对职官行使职责中的犯罪行为及其违法违纪行为形成了一套系统的惩罚规定”。张晋藩等主编《清朝法制史》，第172—173页。其他如乾隆朝制定的《京察滥举处分条例》、《侵贪犯员罪名》、《侵亏案条例》、《职官犯罪脱逃治罪例》、《议处官员以公私罪为断例》等，皆对官员的贪污、失职行为起到了惩戒作用。