以上四种，省属州地位最高，叫散州。其他三种，叫属州。属州当中，路属州地位最高，府属州次之，州属州地位最低。省属州、路属州、府属州，下面都有县，州属州就没有。因此，州属州其实就是县，叫作州，徒有虚名。

元代的州官叫知州（从四品），佐属有同知（正六品）、判官（正七品）等。

6明清的州

唐宋的州，有等级，无类别；元代的州，既有等级，又有类别；明清的州，只有类别，没有等级。

明清的州分两类，一类叫直隶州，直属于省；一类叫属州，隶属于府。明代这两种州，都是有的领县，有的不领。领不领县，跟直属于省还是隶属于府没关系。清代则是直隶州都领县，属州都不领县。但无论是否领县，也无论是直属于省还是隶属于府，所有的州都有自己的治域。换句话说，领县的州，除了其所辖的县，还有一块地方是州域。

显然，明清两代州的性质，已经不单纯是上级行政区了。至于不领县的州，则跟县没什么两样。州的地位，至此已降到最低点。

明清两代的州官都叫知州。其佐属，明代有同知、判官等，清代改称州同、州判。明代知州从五品，同知从六品，判官从七品。清代州官的官阶跟明代一样，知州从五品，州同从六品，州判从七品。但乾隆三十五年，直隶州的知州改为正五品。

四、府

1唐代的府

府，原本是官署名称，比如汉代的公府（宰相府）、唐代的政府（政事堂）。变成地方行政区的称谓，始于唐代。唐代的府，其实是特殊的州。唐玄宗开元年间，为了体现首都和陪都的重要性，改其所在之州为府。长安所在的雍州，改为京兆府；洛阳所在的洛州，改为河南府；唐高祖李渊起兵的发祥之地并州，改为太原府。京兆府为上都，河南府为东都，太原府为北都。此即所谓“三都府”，相当于三个直辖市。

三都府的长官叫牧，官阶从二品，例由亲王兼领，其实是挂名。实际主持工作的是府尹，从三品，相当于府的“执行长官”。府的“执行次官”则为少尹，从四品下。

唐代的府，一共只有八个。除京兆、河南、太原外，后来还有凤翔、河中、江陵、兴元、成都五府，但均不设挂名的府牧，只有尹和少尹。诸尹之中，地位最高的是京兆尹，亦非常人所能担任（汉代也有京兆尹，情况不同，前面说过）。

2宋代的府

宋代的府有两种，一种叫京府，一种叫次府。京府就是首都、陪都地区和某些紧要之地，如东京开封府、西京河南府（洛阳）、南京应天府（商丘）、北京大名府。南宋时期，则还有杭州临安府。次府，则由州升格而成。

宋代府的长官，名义上也是府牧，但几乎没人当过。主持工作的“执行长官”和“执行次官”，跟唐代一样，也是府尹和少尹。地位最高的开封府尹正三品，少尹从六品。宋太宗赵光义，就做过开封府尹。南宋光宗当太子的时候，则做过临安府尹。所以府尹的地位也很尊贵，且多半空缺。于是，又只好派员署理府政，叫权知府事，简称知府。

3明清的府

唐代的规矩，基本上是“非都不府”。宋、元两代的尺度宽松一点，却也不是随便什么州，都能升格为府。所以，唐代的府只有八个，州则有331个；宋代的府只有63个，州则有236个；元代的府只有35个，州则有351个。明清两代的比例却不同。明代的府160个，州251个；清代的府184个，州239个。可见，府在唐、宋、元三代，是“特别行政区”；在明清两代，是“正常行政区”。

府成为正常行政区以后，也就正常地有了自己的官、佐。明清两代，府的长官都叫知府，官阶明代正四品，清代从四品。佐属也都有同知和通判，官阶也都一样，同知正五品，通判正六品。可见明清的府，其实与州同级，都是中级行政区。只不过府之官佐，品秩高于州（知州从五品，同知或州同从六品，判官或州判从七品）。

但是明清的州，性质已***不类。领县的州，其实是低半级的府；不领县的州，其实是高半级的县。因此，明清两代的地方行政制度，就不能叫州县制，应该叫府县制。也就是说，县之上级，唐宋两代主要是州，明清两代主要是府。

五、道、路、行省

1概说

前面说过，帝国的行政区划，原本是郡县两级。隋唐废郡，以州领县。唐宋的州，就相当于汉代的郡；则郡县两级，就应该变成州县两级。明清的州，性质发生变化。领县的功能，主要表现在府。此时的地方行政，照理说就该是府县两级。然而事实却并非如此。因为帝国的统治者，总喜欢在原来的一级行政区之上再加中央的派出机构。这些机构，后来就变成高一级的地方行政机关，由此产生高一级的地方行政区划。这些新的机构和区划，在汉代，就是州；在唐代，就是道；在宋代，就是路；在元代，就是行省。

2唐代的道

唐代的道，跟西汉的州一样，开始也是监察区。派出的官员先后使用过五个名称，最主要的是采访使和观察使。采访使全称“采访处置使”，权力最大。对所辖地区，有便宜行事、先斩后奏之权。观察使全称“观察处置使”，存在时间最长。从乾元元年（公元758年）到唐末，观察使一直是州县以上的长官。

除了采访使或观察使，还有节度使。节度使是由都督转变而来的。唐初，武将有事统兵出战叫总管，无事镇守边关叫都督。都督有朝廷赐给的旌节，可以节制辖区军民。其中，加“假节”衔的，只能杀违反军法者；加“持节”衔的，只能杀民，不能杀官；加“使持节”衔的，既可以杀民，也可以杀官。

节度使，就是加“使持节”衔的都督，所以叫“节度使”。节度使授职时赐以双旌双节，总揽一区（也叫道）之军政、民政、财政和司法。区内各州刺史都是他的下级，本人则兼任所在州刺史，有的还兼采访使或观察使（也有观察使兼节度使）。如果加宰相官衔，则称为“使相”。又因为节度使多在雄藩重镇，所以又叫藩镇。

安史之乱后，中央政府的控制能力越来越弱，节度使们的权力则越来越大。他们拥兵自重，割据一方，不听朝廷号令，事事自作主张，甚至父死子继，或者传位部下，称为“留后”。大唐帝国，最后就亡于这些割据的藩镇。

3宋代的路

宋代的路，其实就是唐代的道，宋太宗至道三年（公元997年）设立，刚开始也是监察区，后来才变成行政区。只不过，宋代的路机构，居然由四个监临机关组成。这四个机关，都叫司。因为是按照职能，分片包干，对口监临，所以叫监司，也叫职司。监司是宋代监察机关之一，与御史台分别称为内台和外台（御史台为内台，监司为外台），并与御史台、谏院合称台谏（请参看中篇第三节）。

监临州府的这四个监司，南宋时简称为帅、漕、宪、仓。帅，就是安抚使司，南宋时叫帅司，管军事；漕，就是转运使司，南宋时叫漕司，管财政；宪，就是提点刑狱司，南宋时叫宪司，管司法；仓，就是提举常平司，南宋时叫仓司，管民政。这四个监司，互不相属，都直接对皇帝负责。

宋代的府、州、县，原本就没有正儿八经的长官，只有知府、知州、知县在主持工作，上面又有这么四个自行其是的“婆婆”，则地方行政之状况，也就可想而知。

4元代的行省

前面说过，元代的宰相机构是中书省、枢密院和御史台。这一省、一院、一台，在各大行政区都有派出机关，分别叫行中书省、行枢密院、行御史台，简称行省、行院和行台。因此，所谓“行省”，其实是“在地方的中书省”。虽然在地方，却还是中书省。严格地说，并非一级行政机构，只能算作“派出所”。

元代的行省，设丞相一人，从一品；平章二人，从一品；右丞一人，左丞一人，正二品；参知政事二人，从二品。其下还有郎中、员外郎、都事等，完全是中央政府的结构。但丞相并不轻易授人，主持工作的通常是平章。

六、省

1由来

明代的省，原本就是元代的行省。洪武十三年（公元1380年），朱元璋撤销中书省，严令永远不立丞相。中央的中书省都没了，地方上的“行中书省”便更没有存在的必要。实际上，早在洪武九年（公元1376年），行省就已被改为布政使司。但习惯的称呼难以改变，人们仍然将布政使区称为省。清沿明旧，也将这一级行政区划叫作省，一直叫到现在。

2省府与省长

省，既然原本是布政使司（机构）或布政使区（区域），则省之长官，就应该是布政使。但实际情况却并不完全如此。明代，省府有三个，省长也有三个，而且四个人。清代，省府和省长，也各有两个。

明代的省府，第一个叫布政使司，全称“承宣布政使司”。长官为布政使，分左右，共二人，管一省的财政和民政，以及官员的考核和升迁。第二个叫按察使司，全称“提刑按察使司”。长官为按察使，管一省的司法和监察。第三个叫都指挥使司，长官为都指挥使，管一省的军政。布政使司、按察使司、都指挥使司，合称“三司”。三司各有分管，互不隶属。遇有大事，则须“三司会议”。所以，三司都是省府，三司长官也都是省长。

清代没有都指挥使，省长是布政使和按察使，都只有一个人。省府是布政使司和按察使司，合称“两司”。当然，布政使和按察使之上，还有总督和巡抚。尤其是巡抚，为一省之最高长官，常常被人认为是省长，其实不然。严格地说，巡抚和总督，都是半中央半地方的省之上级官员，后面再说。

明清两代，布政使都是从二品，按察使都是正三品（明代都指挥使正二品）。布政使俗称藩台，布政使司俗称藩司。按察使俗称臬台，按察使司俗称臬司。明代的都指挥使和都指挥使司，则分别俗称都台和都司。

3道

明清两代省的下级，除各府、州、县，还有道。道，也叫监司。但是，道既有监察功能，也有行政功能。因此严格地说，道，既非纯粹的行政区，也非纯粹的监察区，不如说是“责任区”。道的官员，按照不同的政务，分片包干，有的以一省为一道，有的一省有数道。其所主管比较单纯，比如提学道、兵备道、水利道、屯田道，一看就很专门。所以，明清的道，借用现代语言来说，是“条条”，不是“块块”。

诸道之中，最重要的是“两司”所派之分司。其中，布政使派出的叫分守道，按察使派出的叫分巡道。因此，道，也可以看作省的“派出所”。

道的负责人是道员，明代无定员，无定级，清代正四品，俗称道台。

4巡抚与总督

明清两代，在布政使和按察使之上，还有巡抚和总督。明代之初，他们跟汉代之初的州刺史一样，都是中央的特派员，既无固定辖区，也无一定任期，往往是事毕即走，当然也没有品级。后来，慢慢演变为省之上级地方官。清代，巡抚和总督的设置成为定制，但仍兼中央政府的官衔。因此在理论上，还是朝廷的官员，却又长期在地方上主持工作。所以说，巡抚和总督，都是半中央半地方的省之上级官员。

巡抚，有“巡察抚慰”的意思。最早作为特派员，原本代天子巡抚地方。清代以后，巡抚正式成为省的“一把手”，全省政务，无所不统，尊称抚台。此时的巡抚，与布政使和按察使，同为一省之最高官员，合称“三大宪”。因此，也可以把巡抚看作事实上的第一省长，把布政使和按察使看作第二、第三省长。

清代巡抚官阶从二品，例兼都察院右副都御史衔，所以又称中丞（意思是相当于御史台的御史中丞）。又因为多兼兵部右侍郎衔，所以又称均部院。

总督，有“总理督察”的意思。最早是因为军事需要，由中央特派，后来开始干预地方行政。清代以后，总督成为比巡抚更高一级的特殊地方官员，官阶正二品（兼兵部尚书衔的从一品），例兼都察院右都御史衔，同时兼兵部尚书衔或兵部右侍郎衔，在自己的辖区之内，上马管军，下马管民，所以又称制军、制宪，尊称制台。如果加大学士衔，则如唐代加宰相衔的节度使，被称为使相。

清代总督、巡抚因为都有都察院兼衔，因此又称都堂。因为一般都兼掌兵权，所以又称大帅。他们也都有自己的直属部队，总督的叫督标，巡抚的叫抚标。

清代巡抚的辖区，雍正、乾隆年后，为一省。光绪年前，全国十八行省，一省一巡抚。只有直隶和四川，没有巡抚，抚职由总督兼领。故此时全国共有巡抚十六员。总督的辖区，或大或小。最小的辖一省，直隶总督辖直隶，四川总督辖四川。其次辖两省。闽浙总督，辖福建、浙江（后来加台湾省）；陕甘总督，辖陕西、甘肃（后来加新疆省）；湖广总督，辖湖北、湖南；两广总督，辖广东、广西；云贵总督，辖云南、贵州。最多的辖三省，两江总督，辖江苏、安徽、江西。全国共有总督八员，管辖十五个省。河南、山东、山西，没有总督管辖。也就是说，直隶和四川，有总督无巡抚。河南、山东、山西，有巡抚无总督。巡抚和总督的辖区如此之大，所以又称封疆大吏。

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