第32章 附录帝国官僚制度简述(1)

作者:易中天

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类型:都市·校园

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更新时间:2019-10-06 10:50

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本章字节:13246字

宰相制度


中央部门


地方官员


公元前221年,秦始皇兼并了最后一个王国,一统天下,自称“始皇帝”。中国历史从此正式进入帝国时代。


帝国之前是邦国。西周至春秋,是邦国时代。战国,是半邦国时代,即“帝国的前夜”。秦汉至明清,是帝国时代。帝国与邦国的区别在于:国家体制,邦国是封建制度,帝国是郡县制度;统治阶级,邦国是领主阶级,帝国是地主阶级;政治形态,邦国是贵族政治,帝国是官僚政治。实际上,中华帝国的三大特点,就是中央集权、伦理治国和官员代理(请参看拙著《帝国的终结》)。因此,官僚制度,是中华帝国的重要制度。研究这一段历史,必须对官僚体制略有所知。


官僚,又称官吏、官员。当然,认真地说,官与吏、与僚,也有区别。大体上,是官高级,吏低级;官为主,僚为属。但这种区别并不严格。比如“封疆大吏”,其实是高级官员;同朝为官,即是“同僚”。所以,本文在使用时,一般不加区分。


另,为简便计,本文只述汉、唐、宋、元、明、清六朝官制。


宰相制度


宰相一词,战国时期即已出现(《韩非子·显学》就有“明主之吏,宰相必起于州部,猛将必发于卒伍”的说法)。宰,就是主持(主宰);相,就是辅佐(辅相)。主持政务、辅佐君主的人,就是宰相。所以,宰相又称宰辅。


在帝国的所有官员中,宰相或者是地位最高的,或者是权力最大的,或者地位既高,权力又大。民间的说法,是“一人之下,万人之上”。当然,这种说法并不严谨,但宰相最重要,则毫无疑问。因为从法理上讲,或者从名义上讲,皇帝是“国家元首”,宰相是“政府首脑”。皇帝权力最大,但管事少。宰相权力小一点,但管事多。有的时候,宰相既有决策权,又有执行权。所以,宰相又称鼎辅、鼎鼐。而且,所谓“明君善于择相,贤相竭诚事君”,历来就是帝国时代的政治理想。


但是我们必须注意,帝国时代的宰相,并不等于现代国家的总理。第一,历朝历代的宰相,正常情况下,编制都不止一人。第二,除了辽代,都不以“宰相”为正式官名。也就是说,宰相只是身份、职务,不是“官衔”。第三,从秦汉至明清,宰相所用官名,五花八门;拥有职权,从大到小;政治地位,一路下滑。最后,宰相制度被朱元璋废除。明清两代,在法理上不再有宰相,只有类似于宰相、又名不正言不顺的辅臣。


以下便分而述之。


一、汉代宰相


1武帝前之宰相


西汉的宰相是三个:丞相、太尉、御史大夫,号称“三公”。三公都是宰相,平时各自独立办公。如有大事,则由三公“会议”(一起讨论),拿出方案,交皇帝批准。他们在皇帝那里汇报工作、讨论政务,是坐着的,叫“三公坐而论道”(《晋书·李胤传》)。这是很高的待遇。因为依照《周礼·考工记》的说法,“坐而论道,谓之王公;作而行之,谓之士大夫”。当然,论道不是谈哲学,是“谋虑治国之政令”(前书郑玄注)。邦国时代,天子之宰为“公”,诸侯之宰为“相”。秦汉是帝国,故以三公为宰相。宰相是“公”,故又称相公。


三公的地位极其崇高,被看作天上的巨星,叫台鼎。台,就是“三台”,属太微垣,在大熊星座。天有三台,人有三公,鼎足而立,拱卫北辰,所以叫台鼎,也叫台衡,即三台星和玉衡星。此外,还叫台铉(铉是举鼎的工具)、台衮(衮是三公的命服)。


三公当中,丞相是最高行政长官。他的权力最大,地位也高,金印紫绶,礼遇隆重。其中待遇最崇高的,还要拜为“相国”(比如萧何、曹参)。丞相有设一人的,有设二人的。如果是两个人,就分左右,叫“左丞右相”。但不论一人二人,叫丞相还是叫相国,都同时应该是侯。前期以列侯充任,后期则在拜相以后立即封侯。所以,丞相又称君侯。封侯拜相或拜相封侯,在后世也成为荣华富贵、光宗耀祖、位极人臣的代名词。


太尉是最高军事长官,也是金印紫绶。武帝建元二年(公元前139年)废。


御史大夫是最高监察官和执法官,银印青绶。他同时也是副丞相,但不是丞相的副手和僚属。丞相职位如果空缺,就例由御史大夫递补,可谓“备位丞相”,故又称亚相。他的主要职权是掌管文书和监察百官,实为朝廷的秘书长和监察长。


三公都有自己的施政机构,也都叫“府”。丞相的叫丞相府,太尉的叫太尉府,御史大夫的叫御史府。合起来,叫公府(三公之府)。宰相设立府署,自选僚属,就叫开府。开府施政,是汉代宰相制度的紧要之处。是否开府,决定着宰相地位的高低、权力的大小。东汉末年,曹操恢复丞相制度并任丞相一职,就开府。蜀汉丞相诸葛亮,魏明帝辅臣曹真、陈群、曹休、司马懿,也都开府。李严与诸葛亮同为顾命大臣,不能开府,意见就很大。


开府施政的宰相拥有自己的系统和班子,其机构独立于皇室,其人员则由宰相自己选定,皇帝一般不予干预。其官邸和衙署,也都设在皇宫之外。也就是说,皇帝有“宫”,叫皇宫;宰相有“府”,叫相府(或公府)。皇宫与公府,一个宫廷,一个朝廷,都有自己的“职能部门”,也都有各自的经费来源。相府的职能部门叫“曹”,皇宫的叫“尚”。朝廷的经费,来源于田赋收入;宫廷的经费,来源于工商税收。田赋收入是大头,用作“公款”。工商税收是小宗,算是皇帝的“私房”,叫“禁钱”。宫中府中,泾渭分明。


这就是不折不扣的“分庭抗礼”了。同时,它也意味着帝国有两个政治中心,即皇宫和相府;存在着两种最高权力,即皇权和相权。这时最好的方案,是君主立宪、虚君共和、皇帝世袭、宰相民选。退而求其次,则不妨明确分工,精诚合作。皇帝担任国家元首,象征国家的主权和统一;宰相担任政府首脑,带领官员管理国家,并负政治上一切实际之责任,即“主权在君,治权在相”。可惜这两条,都不可能。


结果,也只能闹矛盾。宰相制度,也就开始发生变化。


2武帝后之宰相


建元二年(公元前139年),汉武帝废除了太尉建制,宰相三府只剩下二府。但是,就连丞相和御史大夫这两位,也被撇在一边,成为名义上的宰相。实际上行使相权的,却另有其人。这些人,开始的时候是大司马。名分,则是“领尚书事”(东汉叫“录尚书事”)。到后来,即便没有大司马称号,只要“领尚书事”,就是总揽朝政的人。


大司马其实就是太尉,但不再是职务,而是加在将军官衔之上的名誉称号。担任大司马的,也不一定只有一个人。比如后来把持朝政的霍光,头衔就是“大司马大将军”;跟霍光作对的上官桀,头衔则是“大司马左将军”。


尚书,原本是“皇宫六尚”之一。其他五尚(尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴),是“生活秘书”。只有尚书,是“政治秘书”。汉武帝为了以宫廷压朝廷,甚至以宫廷代朝廷,就让大司马统率和管辖尚书的工作,叫“领尚书事”,尚书也就由秘书机构变成决策机构,丞相府反倒由决策机构变成执行机构。


这样一来,辅佐皇帝的机构,就由一套班子变成了两套班子,即外朝和中朝(也叫内朝)。外朝之首为丞相,中朝(内朝)之魁为大司马。两套班子一内一外共理朝政,有学者称之为“双轨辅政制”(韦庆远、柏桦《中国官制史》)。但大司马位高、权重、亲近皇帝,丞相为首的外朝根本无法与之抗衡,只有诺诺承命办事而已。


结果,不是宰相的人,反倒比宰相还宰相,甚至真正成为“一人之下,万人之上”的权臣,比如“领尚书事”的大司马大将军霍光就是。


3东汉之宰相


东汉宰相,包括太傅、大将军和三公,号称“五府”。


太傅在西汉与太师、太保合称“上公”。东汉无太保,太师只有董卓一人,还是自封的。故东汉上公,是太傅和大将军。三公,则是太尉、司徒和司空,也叫三司。不过,是不是真宰相,要看是否“录尚书事”(录,总领、主持)。否则,就只享受待遇,没有实权。


受命“录尚书事”的,多半是太傅和大将军,但也不一定。比如建安元年(公元196年)七月,曹操就已经“录尚书事”。迎献帝到许之后,才被任命为大将军。后来,曹操将大将军一职辞让给袁绍,改任司空,仍得以“挟天子以令诸侯”。


与西汉不同的是,东汉不但有“尚书事”,还有尚书台。因为其官署设在皇宫禁省之中,所以又叫台阁、台省。尚书事是任务,尚书台是机构。有了尚书台,尚书主政,就变成了制度。于是,东汉就有两个宰相机构。一个叫公府,也就是“上公与三公之府”;一个叫台阁,也就是尚书台。公府是摆设,台阁掌实权,这就叫“事归台阁”(《后汉书·仲长统传》)。这其实是以“宫廷办公厅”取代中央政府。结果,台,就成了中央的代名词。东晋以后,中央官称台官,中央军称台军。设于大行政区,代表中央行使职权之机构,则叫行台。


综上所述,武帝以后,前后两汉,都既有名义上的宰相(三公),又有实际上的宰相(领尚书事、录尚书事)。直到建安十三年(公元208年),曹操恢复丞相一职,这种不正常的情况才一度得以改正。但是到了南北朝,又仍然是“政归台阁”。所有的权臣,必加“录尚书事”名号,被时人称为录公。


二、唐代宰相


1三省


建国之初,唐因隋制,以三省长官为宰相,这就是“三省制”。


三省,就是尚书省、中书省和门下省。省,本义是“皇宫禁署”,也就是外人轻易不得入内的禁区,所以叫“禁中”。后来因为避讳,改叫“省中”。


由此可见,省,就是由宫廷机构转变而成的朝廷机构。


前面讲过,汉武帝为了强化皇权,发明了由亲信权臣主持的“尚书事”。到了东汉,光武帝刘秀又正式建立“尚书台”。南朝刘宋时,尚书台改称尚书省。


尚书权力膨胀,威胁皇权,汉宣帝刘询便以“总掌禁中之书”的中书取代尚书(后来权力又被尚书夺回)。曹魏黄初三年(公元222年),尚书台移到宫外,原来的秘书监改称中书监,官署设在宫中。晋以后,中书监改称中书省,正式成为宰相机关。唐代中书省地位更高,其长官居三省长官之首,仅次于三公和三师。


门下省的前身是侍中寺,系东汉“禁中三寺”(东寺、西寺、侍中寺)之一,曾被迁出宫外,东汉末年迁回禁中,改称“侍中省”。东晋哀帝时与散骑省合并,为门下省,主要负责皇帝的日常事务。但因设在内廷,近在帝侧,又成为新的“宰相替代者”。


总之,三省都由皇帝的秘书演变而来。尚书是“政治秘书”,中书是“机要秘书”,门下是“生活秘书”。三者势力,大体上是东汉重尚书,南朝重中书,北朝重门下。至隋唐,三省并重,一起成为“中央政府”。称谓,也沿袭汉代尚书台旧例,称为台阁或台省。唐高宗时,又把尚书省叫中台,门下省叫东台,中书省叫西台。


尚书省长官叫尚书令,定员一人,正二品。次官叫左右仆射,定员二人,从二品。中书省长官叫中书令,次官叫中书侍郎;门下省长官叫侍中,次官叫门下侍郎。两省长官的定员都是二人,官秩也都是正三品。次官的定员也都是二人,官秩也都是正四品。后来,中书令和侍中均升为正二品,中书侍郎和门下侍郎均升为正三品。不过,由于唐太宗当过尚书令,这个官职就只好长期空缺。所以,尚书省的实际长官是左右仆射。


唐初,中书令、侍中、左右仆射都是宰相。后来发生变化,下面再说。


2三省之职权


三省职权,有明确分工,即“中书主出命,门下主封驳,尚书主奉行”(王应麟《困学纪闻》)。也就是说,中书省负责制定政策、草拟政令,门下省负责审议复核,尚书省负责执行。尚书省因为是执行机关,事务繁杂,所以规模最大,下统六部二十四司。省、部之间,还有一个总的办公机构,叫“都省”。中书省和门下省因为同为决策机关,所以关系最为密切,合称“两省”或“北省”,尚书省则叫“南省”,也叫“南宫”。


中书、门下两省的工作程序是:凡有军国大事,先由中书舍人(正五品上)起草意见。中书舍人是中书省的骨干官员,其中资格最老的叫“阁老”。他们各抒己见,杂署其名(张三的名字写在李四的提案上,李四的名字写在王五的提案上),叫做“五花判事”,相当于现在的“匿名制”。然后交中书省长官和次官选择、上奏,再根据皇帝的意见,由一位中书舍人草成制敕。这个人,就叫“知制诰”。


文件草成,送门下省,由门下省长官侍中、次官门下侍郎、属官给事中(给读如及,正五品上)复核。如果门下省觉得有问题,哪怕皇帝已经同意,仍可以将原件涂改以后送回,叫“涂归”,也叫封驳、封还、驳还。如果没有问题,便由皇帝画一个敕字,同时加盖“中书门下之印”,颁发下去,叫“画敕颁下”(下达到尚书省)。所以唐代正式文件的格式,开头便是“门下”二字,然后才是中书省所拟正文,然后是中书省主要官员姓名,最后是门下省主要官员姓名和审核意见。至于尚书省,则只不过在文件上填写“奉行”二字。


这种制度的好处,是权力制衡;缺点,是效率不高。这就要有变通的办法,即行文前先开会。两省意见一致,再行文,就不会“封驳”了。开会的地方,就叫政事堂。


于是,三省制,就变成了“政事堂制”。


3政事堂


政事堂开会的地点,起先在门下省,后来改在中书省。唐玄宗开元十一年(公元723年),干脆改名“中书门下”。中书门下的会议,两省的正副长官都参加,尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人心目中,只有中书门下才是真宰相。所有的命令,也只有加盖“中书门下之印”才算合法。没有中书门下副署,由皇帝直接下达的命令,则是非法的。这就是所谓“中书门下制”,即以中书门下为宰相机构的制度。


于是,政事堂在当时就叫“政府”。需要注意的是,只有政事堂或中书门下,才叫“政府”,其他官署就不是。而且,能够参加政事堂会议,才叫“在政府”;参加不了,即便有宰相身份,也“不在政府”。


政事堂没有长官,只有一个“轮值主席”,叫“执政秉笔”,也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任,有时十天一轮,有时一天一换。参加会议的人数也不一定,最多的时候十几个,最少的时候两三个。但凡有资格参加“政事堂会议”的,都是宰相。


由此可见,唐代只有“国务会议”和“国务委员”,没有“国务总理”。所以钱穆先生说,汉代宰相是“领袖制”,唐代宰相是“委员制”(《中国历代政治得失》)。所有的“国务委员”,正式官名也都不叫“宰相”,而是另有名分。唐初,以尚书省之左右仆射、中书省之中书令、门下省之侍中一共六人,为“知政事官”。这是正式的宰相。非正式的,叫“与宰相参议朝政”、“平章国计”、“专典机密”、“参议政事”等(《旧唐书·职官志》)。后来,叫“同中书门下三品”,或“同中书门下平章事”。同,就是“视同”,或“相当于”。再后来,因为中书、门下两省长官升为二品,所有的“国务委员”便统统叫做“同平章事”。没有这个头衔,官位再高,也不能行使宰相职权,只有三公、三师和中书令例外。


平章事,就是“平章政事”。平,就是均横;章,就是明确。同平章事,就是一起摆平搞定政事。总之,汉代宰相是“开府施政”,唐代宰相是“参政议政”;汉代宰相是个人负责,唐代宰相是集体负责。唐代宰相的地位比汉代低。


三、宋代宰相


1二府与三司


宋代宰相制度,是“二府三司制”。


二府,就是政府和枢府。政府就是政事堂,由尚书、中书、门下三省合并而成。尚书又叫都省,中书又叫右省,门下又叫左省。三省长官、次官的官名,跟唐代一样。品级则更高,长官从一品,次官正二品。不过,宋代三省,只有中书在皇宫之内。政事堂,也设在中书省。宰相们在中书省的政事堂办公,号称“中堂”。可见,政府名为三省,却只有中书才是中枢,才是决策机关。也因此,许多学者认为,宋代的政府,就是中书省。


枢府就是枢密院,这是管军政的。枢密院的长官叫枢密使,也叫“知枢密院事”。次官叫枢密副使,也叫“同知枢密院事”等。枢密使如果由宰相兼任,就叫“枢相”。


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