宰相制度

中央部门

地方官员

公元前221年，秦始皇兼并了最后一个王国，一统天下，自称“始皇帝”。中国历史从此正式进入帝国时代。

帝国之前是邦国。西周至春秋，是邦国时代。战国，是半邦国时代，即“帝国的前夜”。秦汉至明清，是帝国时代。帝国与邦国的区别在于：国家体制，邦国是封建制度，帝国是郡县制度；统治阶级，邦国是领主阶级，帝国是地主阶级；政治形态，邦国是贵族政治，帝国是官僚政治。实际上，中华帝国的三大特点，就是中央集权、伦理治国和官员代理（请参看拙著《帝国的终结》）。因此，官僚制度，是中华帝国的重要制度。研究这一段历史，必须对官僚体制略有所知。

官僚，又称官吏、官员。当然，认真地说，官与吏、与僚，也有区别。大体上，是官高级，吏低级；官为主，僚为属。但这种区别并不严格。比如“封疆大吏”，其实是高级官员；同朝为官，即是“同僚”。所以，本文在使用时，一般不加区分。

另，为简便计，本文只述汉、唐、宋、元、明、清六朝官制。

宰相制度

宰相一词，战国时期即已出现（《韩非子·显学》就有“明主之吏，宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”的说法）。宰，就是主持（主宰）；相，就是辅佐（辅相）。主持政务、辅佐君主的人，就是宰相。所以，宰相又称宰辅。

在帝国的所有官员中，宰相或者是地位最高的，或者是权力最大的，或者地位既高，权力又大。民间的说法，是“一人之下，万人之上”。当然，这种说法并不严谨，但宰相最重要，则毫无疑问。因为从法理上讲，或者从名义上讲，皇帝是“国家元首”，宰相是“政府首脑”。皇帝权力最大，但管事少。宰相权力小一点，但管事多。有的时候，宰相既有决策权，又有执行权。所以，宰相又称鼎辅、鼎鼐。而且，所谓“明君善于择相，贤相竭诚事君”，历来就是帝国时代的政治理想。

但是我们必须注意，帝国时代的宰相，并不等于现代国家的总理。第一，历朝历代的宰相，正常情况下，编制都不止一人。第二，除了辽代，都不以“宰相”为正式官名。也就是说，宰相只是身份、职务，不是“官衔”。第三，从秦汉至明清，宰相所用官名，五花八门；拥有职权，从大到小；政治地位，一路下滑。最后，宰相制度被朱元璋废除。明清两代，在法理上不再有宰相，只有类似于宰相、又名不正言不顺的辅臣。

以下便分而述之。

一、汉代宰相

1武帝前之宰相

西汉的宰相是三个：丞相、太尉、御史大夫，号称“三公”。三公都是宰相，平时各自独立办公。如有大事，则由三公“会议”（一起讨论），拿出方案，交皇帝批准。他们在皇帝那里汇报工作、讨论政务，是坐着的，叫“三公坐而论道”（《晋书·李胤传》）。这是很高的待遇。因为依照《周礼·考工记》的说法，“坐而论道，谓之王公；作而行之，谓之士大夫”。当然，论道不是谈哲学，是“谋虑治国之政令”（前书郑玄注）。邦国时代，天子之宰为“公”，诸侯之宰为“相”。秦汉是帝国，故以三公为宰相。宰相是“公”，故又称相公。

三公的地位极其崇高，被看作天上的巨星，叫台鼎。台，就是“三台”，属太微垣，在大熊星座。天有三台，人有三公，鼎足而立，拱卫北辰，所以叫台鼎，也叫台衡，即三台星和玉衡星。此外，还叫台铉（铉是举鼎的工具）、台衮（衮是三公的命服）。

三公当中，丞相是最高行政长官。他的权力最大，地位也高，金印紫绶，礼遇隆重。其中待遇最崇高的，还要拜为“相国”（比如萧何、曹参）。丞相有设一人的，有设二人的。如果是两个人，就分左右，叫“左丞右相”。但不论一人二人，叫丞相还是叫相国，都同时应该是侯。前期以列侯充任，后期则在拜相以后立即封侯。所以，丞相又称君侯。封侯拜相或拜相封侯，在后世也成为荣华富贵、光宗耀祖、位极人臣的代名词。

太尉是最高军事长官，也是金印紫绶。武帝建元二年（公元前139年）废。

御史大夫是最高监察官和执法官，银印青绶。他同时也是副丞相，但不是丞相的副手和僚属。丞相职位如果空缺，就例由御史大夫递补，可谓“备位丞相”，故又称亚相。他的主要职权是掌管文书和监察百官，实为朝廷的秘书长和监察长。

三公都有自己的施政机构，也都叫“府”。丞相的叫丞相府，太尉的叫太尉府，御史大夫的叫御史府。合起来，叫公府（三公之府）。宰相设立府署，自选僚属，就叫开府。开府施政，是汉代宰相制度的紧要之处。是否开府，决定着宰相地位的高低、权力的大小。东汉末年，曹操恢复丞相制度并任丞相一职，就开府。蜀汉丞相诸葛亮，魏明帝辅臣曹真、陈群、曹休、司马懿，也都开府。李严与诸葛亮同为顾命大臣，不能开府，意见就很大。

开府施政的宰相拥有自己的系统和班子，其机构独立于皇室，其人员则由宰相自己选定，皇帝一般不予干预。其官邸和衙署，也都设在皇宫之外。也就是说，皇帝有“宫”，叫皇宫；宰相有“府”，叫相府（或公府）。皇宫与公府，一个宫廷，一个朝廷，都有自己的“职能部门”，也都有各自的经费来源。相府的职能部门叫“曹”，皇宫的叫“尚”。朝廷的经费，来源于田赋收入；宫廷的经费，来源于工商税收。田赋收入是大头，用作“公款”。工商税收是小宗，算是皇帝的“私房”，叫“禁钱”。宫中府中，泾渭分明。

这就是不折不扣的“分庭抗礼”了。同时，它也意味着帝国有两个政治中心，即皇宫和相府；存在着两种最高权力，即皇权和相权。这时最好的方案，是君主立宪、虚君共和、皇帝世袭、宰相民选。退而求其次，则不妨明确分工，精诚合作。皇帝担任国家元首，象征国家的主权和统一；宰相担任政府首脑，带领官员管理国家，并负政治上一切实际之责任，即“主权在君，治权在相”。可惜这两条，都不可能。

结果，也只能闹矛盾。宰相制度，也就开始发生变化。

2武帝后之宰相

建元二年（公元前139年），汉武帝废除了太尉建制，宰相三府只剩下二府。但是，就连丞相和御史大夫这两位，也被撇在一边，成为名义上的宰相。实际上行使相权的，却另有其人。这些人，开始的时候是大司马。名分，则是“领尚书事”（东汉叫“录尚书事”）。到后来，即便没有大司马称号，只要“领尚书事”，就是总揽朝政的人。

大司马其实就是太尉，但不再是职务，而是加在将军官衔之上的名誉称号。担任大司马的，也不一定只有一个人。比如后来把持朝政的霍光，头衔就是“大司马大将军”；跟霍光作对的上官桀，头衔则是“大司马左将军”。

尚书，原本是“皇宫六尚”之一。其他五尚（尚衣、尚食、尚冠、尚席、尚浴），是“生活秘书”。只有尚书，是“政治秘书”。汉武帝为了以宫廷压朝廷，甚至以宫廷代朝廷，就让大司马统率和管辖尚书的工作，叫“领尚书事”，尚书也就由秘书机构变成决策机构，丞相府反倒由决策机构变成执行机构。

这样一来，辅佐皇帝的机构，就由一套班子变成了两套班子，即外朝和中朝（也叫内朝）。外朝之首为丞相，中朝（内朝）之魁为大司马。两套班子一内一外共理朝政，有学者称之为“双轨辅政制”（韦庆远、柏桦《中国官制史》）。但大司马位高、权重、亲近皇帝，丞相为首的外朝根本无法与之抗衡，只有诺诺承命办事而已。

结果，不是宰相的人，反倒比宰相还宰相，甚至真正成为“一人之下，万人之上”的权臣，比如“领尚书事”的大司马大将军霍光就是。

3东汉之宰相

东汉宰相，包括太傅、大将军和三公，号称“五府”。

太傅在西汉与太师、太保合称“上公”。东汉无太保，太师只有董卓一人，还是自封的。故东汉上公，是太傅和大将军。三公，则是太尉、司徒和司空，也叫三司。不过，是不是真宰相，要看是否“录尚书事”（录，总领、主持）。否则，就只享受待遇，没有实权。

受命“录尚书事”的，多半是太傅和大将军，但也不一定。比如建安元年（公元196年）七月，曹操就已经“录尚书事”。迎献帝到许之后，才被任命为大将军。后来，曹操将大将军一职辞让给袁绍，改任司空，仍得以“挟天子以令诸侯”。

与西汉不同的是，东汉不但有“尚书事”，还有尚书台。因为其官署设在皇宫禁省之中，所以又叫台阁、台省。尚书事是任务，尚书台是机构。有了尚书台，尚书主政，就变成了制度。于是，东汉就有两个宰相机构。一个叫公府，也就是“上公与三公之府”；一个叫台阁，也就是尚书台。公府是摆设，台阁掌实权，这就叫“事归台阁”（《后汉书·仲长统传》）。这其实是以“宫廷办公厅”取代中央政府。结果，台，就成了中央的代名词。东晋以后，中央官称台官，中央军称台军。设于大行政区，代表中央行使职权之机构，则叫行台。

综上所述，武帝以后，前后两汉，都既有名义上的宰相（三公），又有实际上的宰相（领尚书事、录尚书事）。直到建安十三年（公元208年），曹操恢复丞相一职，这种不正常的情况才一度得以改正。但是到了南北朝，又仍然是“政归台阁”。所有的权臣，必加“录尚书事”名号，被时人称为录公。

二、唐代宰相

1三省

建国之初，唐因隋制，以三省长官为宰相，这就是“三省制”。

三省，就是尚书省、中书省和门下省。省，本义是“皇宫禁署”，也就是外人轻易不得入内的禁区，所以叫“禁中”。后来因为避讳，改叫“省中”。

由此可见，省，就是由宫廷机构转变而成的朝廷机构。

前面讲过，汉武帝为了强化皇权，发明了由亲信权臣主持的“尚书事”。到了东汉，光武帝刘秀又正式建立“尚书台”。南朝刘宋时，尚书台改称尚书省。

尚书权力膨胀，威胁皇权，汉宣帝刘询便以“总掌禁中之书”的中书取代尚书（后来权力又被尚书夺回）。曹魏黄初三年（公元222年），尚书台移到宫外，原来的秘书监改称中书监，官署设在宫中。晋以后，中书监改称中书省，正式成为宰相机关。唐代中书省地位更高，其长官居三省长官之首，仅次于三公和三师。

门下省的前身是侍中寺，系东汉“禁中三寺”（东寺、西寺、侍中寺）之一，曾被迁出宫外，东汉末年迁回禁中，改称“侍中省”。东晋哀帝时与散骑省合并，为门下省，主要负责皇帝的日常事务。但因设在内廷，近在帝侧，又成为新的“宰相替代者”。

总之，三省都由皇帝的秘书演变而来。尚书是“政治秘书”，中书是“机要秘书”，门下是“生活秘书”。三者势力，大体上是东汉重尚书，南朝重中书，北朝重门下。至隋唐，三省并重，一起成为“中央政府”。称谓，也沿袭汉代尚书台旧例，称为台阁或台省。唐高宗时，又把尚书省叫中台，门下省叫东台，中书省叫西台。

尚书省长官叫尚书令，定员一人，正二品。次官叫左右仆射，定员二人，从二品。中书省长官叫中书令，次官叫中书侍郎；门下省长官叫侍中，次官叫门下侍郎。两省长官的定员都是二人，官秩也都是正三品。次官的定员也都是二人，官秩也都是正四品。后来，中书令和侍中均升为正二品，中书侍郎和门下侍郎均升为正三品。不过，由于唐太宗当过尚书令，这个官职就只好长期空缺。所以，尚书省的实际长官是左右仆射。

唐初，中书令、侍中、左右仆射都是宰相。后来发生变化，下面再说。

2三省之职权

三省职权，有明确分工，即“中书主出命，门下主封驳，尚书主奉行”（王应麟《困学纪闻》）。也就是说，中书省负责制定政策、草拟政令，门下省负责审议复核，尚书省负责执行。尚书省因为是执行机关，事务繁杂，所以规模最大，下统六部二十四司。省、部之间，还有一个总的办公机构，叫“都省”。中书省和门下省因为同为决策机关，所以关系最为密切，合称“两省”或“北省”，尚书省则叫“南省”，也叫“南宫”。

中书、门下两省的工作程序是：凡有军国大事，先由中书舍人（正五品上）起草意见。中书舍人是中书省的骨干官员，其中资格最老的叫“阁老”。他们各抒己见，杂署其名（张三的名字写在李四的提案上，李四的名字写在王五的提案上），叫做“五花判事”，相当于现在的“匿名制”。然后交中书省长官和次官选择、上奏，再根据皇帝的意见，由一位中书舍人草成制敕。这个人，就叫“知制诰”。

文件草成，送门下省，由门下省长官侍中、次官门下侍郎、属官给事中（给读如及，正五品上）复核。如果门下省觉得有问题，哪怕皇帝已经同意，仍可以将原件涂改以后送回，叫“涂归”，也叫封驳、封还、驳还。如果没有问题，便由皇帝画一个敕字，同时加盖“中书门下之印”，颁发下去，叫“画敕颁下”（下达到尚书省）。所以唐代正式文件的格式，开头便是“门下”二字，然后才是中书省所拟正文，然后是中书省主要官员姓名，最后是门下省主要官员姓名和审核意见。至于尚书省，则只不过在文件上填写“奉行”二字。

这种制度的好处，是权力制衡；缺点，是效率不高。这就要有变通的办法，即行文前先开会。两省意见一致，再行文，就不会“封驳”了。开会的地方，就叫政事堂。

于是，三省制，就变成了“政事堂制”。

3政事堂

政事堂开会的地点，起先在门下省，后来改在中书省。唐玄宗开元十一年（公元723年），干脆改名“中书门下”。中书门下的会议，两省的正副长官都参加，尚书省的负责人则或者参加或者不参加。所以在唐人心目中，只有中书门下才是真宰相。所有的命令，也只有加盖“中书门下之印”才算合法。没有中书门下副署，由皇帝直接下达的命令，则是非法的。这就是所谓“中书门下制”，即以中书门下为宰相机构的制度。

于是，政事堂在当时就叫“政府”。需要注意的是，只有政事堂或中书门下，才叫“政府”，其他官署就不是。而且，能够参加政事堂会议，才叫“在政府”；参加不了，即便有宰相身份，也“不在政府”。

政事堂没有长官，只有一个“轮值主席”，叫“执政秉笔”，也叫“执笔”。执笔由参加会议的人轮流担任，有时十天一轮，有时一天一换。参加会议的人数也不一定，最多的时候十几个，最少的时候两三个。但凡有资格参加“政事堂会议”的，都是宰相。

由此可见，唐代只有“国务会议”和“国务委员”，没有“国务总理”。所以钱穆先生说，汉代宰相是“领袖制”，唐代宰相是“委员制”（《中国历代政治得失》）。所有的“国务委员”，正式官名也都不叫“宰相”，而是另有名分。唐初，以尚书省之左右仆射、中书省之中书令、门下省之侍中一共六人，为“知政事官”。这是正式的宰相。非正式的，叫“与宰相参议朝政”、“平章国计”、“专典机密”、“参议政事”等（《旧唐书·职官志》）。后来，叫“同中书门下三品”，或“同中书门下平章事”。同，就是“视同”，或“相当于”。再后来，因为中书、门下两省长官升为二品，所有的“国务委员”便统统叫做“同平章事”。没有这个头衔，官位再高，也不能行使宰相职权，只有三公、三师和中书令例外。

平章事，就是“平章政事”。平，就是均横；章，就是明确。同平章事，就是一起摆平搞定政事。总之，汉代宰相是“开府施政”，唐代宰相是“参政议政”；汉代宰相是个人负责，唐代宰相是集体负责。唐代宰相的地位比汉代低。

三、宋代宰相

1二府与三司

宋代宰相制度，是“二府三司制”。

二府，就是政府和枢府。政府就是政事堂，由尚书、中书、门下三省合并而成。尚书又叫都省，中书又叫右省，门下又叫左省。三省长官、次官的官名，跟唐代一样。品级则更高，长官从一品，次官正二品。不过，宋代三省，只有中书在皇宫之内。政事堂，也设在中书省。宰相们在中书省的政事堂办公，号称“中堂”。可见，政府名为三省，却只有中书才是中枢，才是决策机关。也因此，许多学者认为，宋代的政府，就是中书省。

枢府就是枢密院，这是管军政的。枢密院的长官叫枢密使，也叫“知枢密院事”。次官叫枢密副使，也叫“同知枢密院事”等。枢密使如果由宰相兼任，就叫“枢相”。

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