前面说过，中央集权的帝国统治体系，是一个金字塔结构。高高在上、君临天下的，是至尊天子一个人。天子之下，是宰相或宰辅，或三公，或三省，或二府三司，或省（中书省）、院（枢密院）、台（御史台），其数为三。其下，是以九卿和六部为代表的中央各部门，包括行政部门、监察部门和司法部门。此即所谓“一三九”结构。再下，就是各级地方行政区域和官员。其人数，大约高层的数十，中层的数百，基层的数千。这是一个梯形结构，作为底座，支撑着上面的小金字塔。至于最底层，当然是万千黎民。

所以，中华帝国的官僚体系，是上中下三个层次。上层是宰相机关，中层是中央部门，基层是地方官署。中间层次变化最小，甚至基本不变。行政部门，隋唐之前是九卿，隋唐之后是六部。监察部门，西汉是御史府，东汉到元是御史台，明清是都察院。司法部门，两汉是廷尉，北齐以后是大理寺。总体上无大变化，相对稳定。

上层和基层，却一变再变。宰相制度，花样翻新，代代不同。地方建制，改来改去，千奇百怪。大体上说，秦与汉代前期，是郡、县两级。郡管县，县属郡，是地地道道的郡县制。汉代中期，名义上还是郡县两级，实际上是州、郡、县三级，后期则正式变成三级，即州管郡、郡管县，或县属郡，郡属州。

唐宋两代，也都名义上是两级，即州与县，或府与县。州、府同级，都管县，县则或属于州，或属于府。郡，则被废除。不过州、府之上，却实际上还有一级，唐代叫道，宋代叫路。因此，唐宋两代，实际上是三级：道、州府、县，或者路、州府、县。也就是说，唐代，是道管州府，州府管县；宋代，是路管州府，州府管县。

元代层级最多，路下设府，府下设州，州下设县。县属州，州属府，府属路。州的地位，降到府下。另外，路之上，还有非正式的一级行政机构，叫行省，是中书省的派出机关。因此，元代实际上是五级：省、路、府、州、县。

明清两代，名义上是省、府、县三级。州制仍然存在，但或者类似于府，或者类似于县，不是单独一级，地位也降到最低，清代之州更无异于县，合称州县。另外，府之上，还有省的派出机构，叫道；省之上，则还有中央派出的官员，即总督和巡抚。这样算下来，其层级竟为督、抚、省、道、府（州）、州县。

由此可见，地方行政区域和行政机关，变化很大。郡，虎头蛇尾；州，一落千丈；府，半路出家；省，无中生有；道与路，昙花一现。唯一不变的，是县。从秦汉到明清，县都是县，也都叫县，既不更名，也不改制。正如皇帝，历朝历代都是皇帝，也都叫皇帝。皇帝和县官，一个最高，一个最低，都不变动，这是中华帝国政治制度史的一个特点。

因此，我们就从县说起。

一、县

1由来

县之存在，据说始于春秋时期。楚庄王灭掉陈国以后，就把它改成楚国的一个县，则“县名自此始”（《广韵》）。楚国的县官，大县的叫公，小县的叫尹。成语“叶公好龙”的主角叶公子高，就是楚国叶县（叶读如射）的县公，所以叫“叶公”。此后，从秦汉到明清，再到中华民国和中华人民共和国，县都作为基层行政区划，一贯到底。

2县官

汉代的县官，大县的叫令，小县的叫长，县令的级别高于县长。

唐宋两代的县官，或者叫县令，或者叫知县。知，就是“主持”。主持工作，就叫知事。知县，就是“知县事”，也就是“主持县里工作”。显然，知县其实是“代理县官”，因此有时前面还要加一个“权”字。权，就是权宜、姑且。权知县事，就是“姑且主持县里工作”。这当然并非正式的县官。县官的正式官名，还是叫县令。

不过唐宋两代的“知县事”，情况是相反的。在唐代，是县令出缺，就由县的次官或资历较浅的人来代理，叫知县。宋代，却是为了加强对地方的管理和控制，从中央派干员到各州、府、县主持工作，代理州政、府政、县政，叫知州事、知府事、知县事。有时前面还要加朝廷官名，叫“朝廷某官知某州（或府、县）事”，简称知州、知府、知县。

显然，唐代是“下级代理”，宋代是“上级代理”。因此，在唐代，知县的地位低于县令。在宋代，知县的地位高于县令。宋代的县令由吏部派遣，知县则由朝廷特命。后来，叫知县的多了，知县就取代县令，成为县官的正式官名。

明清两代，县官都叫知县。

县官的品秩，西汉县令六百石到千石，县长三百石到五百石，东汉也差不多。唐代的县分等级，最高的京县县令，正五品上；最低的下县县令，从七品下。宋代知县最高正七品，一般从八品。元代知县从六品。明清两代，知县都是正七品，所以叫“七品芝麻官”。

县官级别虽低，却很重要。因为县以上，无论郡、州、府，都是管官的。只有县，才“牧民”。因此县官是“亲民之官”，民众称之为“父母官”。县官德才兼备，公正廉洁，就政通人和；县官昏庸无能，贪赃枉法，则民不聊生。

3县之佐属

历朝历代县之佐属，主要有县丞、县尉和主簿。汉代主要是县丞和县尉，明清则只有县丞和主簿，唐、宋、元三个都有。县丞，管文书、谷仓和监狱，相当于副县长（丞即副职），元明清三代都是正八品。县尉，管治安，捕盗贼，相当于公安局长，元代正八品。主簿，收发文书，处理事务，相当于秘书长，元明清三代都是正九品。至于汉代的县丞和县尉，都是长吏，秩二百石到四百石。比他们级别更低的叫少吏，秩百石。

二、郡

1由来

按照《尔雅·释名》的说法，郡就是“群”，即“人所群居也”。县，则是“悬”，即“县系于郡也”。可见，郡，就是大行政区；县，就是小行政区。郡是县的上级，县是郡的下级。县属郡，郡属中央，这就是狭义的、同时也是纯粹的郡县制。

郡县制从春秋战国时期起，就开始实行了。在诸侯的兼并战争中，一些被灭掉的中小国家，便被改为大国的郡县。但郡县制运用于一统天下的中华帝国，是从秦始皇开始的。秦灭六国，一统海内，分天下为三十六郡（后增至四十多个，汉代一百多个），郡下辖县（汉代大约一千三百个），县下有乡。但行政区，则只有郡县两级。

现在看来，在中央集权的大国，这可能是最好的制度。中央、郡、县，只有三级，管理方便，政令畅通，效率高，成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，应该说是最合理的安排。如果像南北朝时期那样，郡数多至数百，就失去存在的合理性了。

隋唐以后，郡被取消，但名字还在，通常作为府的别名。

2郡官

汉代，郡的官署称府，叫郡府；也称朝，叫郡朝。县的官署，则称廷，叫县廷；也称寺，叫县寺。郡曰朝，县曰廷，合起来就是朝廷。郡曰府，县曰寺，岂非对应着中央的公府和卿寺？这真是一件有意思的事情。

实际上郡机构差不多也是一个“小朝廷”，其主官原本有三个：郡守、郡尉、郡监。郡守是秦汉两代郡的行政长官，汉景帝时改名为太守，秩二千石（月谷一百二十斛）。二千石是专为郡守设置的品秩，所以郡守（太守）别名二千石。郡尉是秦汉两代郡的军事长官，汉景帝时改名为都尉，秩“比二千石”（月谷一百斛）。这两个，都是银印青绶（与御史大夫同）。郡监即监御史，是秦代郡的监察长官。郡守管行政，郡尉管军事，郡监管监察，正好对应着中央政府的丞相、太尉、御史大夫。汉武帝以后，因为另有州刺史负责监察，郡监被取消。

西汉对郡守人选极为重视。因为县官人数太多，朝廷实际上管不过来。按照汉宣帝的说法，要想保证地方上“政平讼理”，就只能靠好的郡守了（《汉书·循吏传》）。

郡守的副职，有丞。边疆的郡还有长史。丞协助郡守管民政，长史协助郡守管军政。丞与长史，都是秩六百石。

隋唐以后，郡被取消，太守称谓，习惯上仅用作刺史或知府的别称。

3三辅

京师所在地区，不叫郡。秦代，以内史治京师。汉景帝将其一分为二，变成左右内史。汉武帝又一分为三，叫京兆尹、左冯翊（冯读如凭）、右扶风，统称三辅。京兆尹、左冯翊、右扶风，既是地区名，又是官名。他们的品秩，是中二千石，比郡守高，与九卿同。

三、州

1两汉的州

州，最早是监察区，不是行政区。元封五年（公元前106年），汉武帝分天下为十三个监察区，由中央派员进行监察。其中，京师所在的三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内郡、河东郡、河南郡）和弘农郡合为一部，其余为州，这就是州的来历。

负责监察朝廷和三辅的官员，叫司隶校尉，秩“比二千石”（月谷一百斛），犀印青绶，是十三州部官员中地位最高的。东汉时期，司隶校尉出席中央会议时，与御史中丞、尚书令一起“专席而坐”，号称“三独坐”（前面说过）。

派往其余十二州的叫刺史，意思是“刺举不法的使者”，秩六百石（月谷七十斛）。刺史在州里没有治所，每年八月出京，巡视州内各郡县，岁末回朝。监察的对象，是二千石到六百石的官吏。监察事项则有六种，叫“六条问事”，超过这个范围就不能过问，也不能问小吏。简单地说，就是治官不治民，查大不查小，问事不干政，巡视不长驻。显然，从理论上讲，刺史只是中央特派监察巡视员，不是地方官。其最主要的佐属，则叫别驾，意思是另外驾一辆车，跟着刺史到处巡视。后来，刺史权力越来越大，管事越来越多，也有了固定的治所，长驻在州，就变成了“准地方官”。州作为监察区，也慢慢向行政区过渡。

西汉成帝绥和元年（公元前8年），刺史改为州牧。州牧职掌则与刺史相同，官职却高得多，秩二千石，位次九卿。以后反反复复，或州牧改为刺史，或刺史改为州牧。

东汉末年，社会动荡，灵帝遂再改刺史为州牧，以稳定地方。这时候的州牧，已正式成为郡守的上级地方官。这时的州，也变成了郡的上级地方行政区。汉帝国的地方建制，就由郡、县两级，变成了州、郡、县三级。魏晋南北朝也一样。

2魏晋南北朝的州

魏晋南北朝的州，是帝国的第一级地方行政区，州下有郡（第二级），郡下有县（第三级）。州官叫刺史（个别叫州牧），但不再是监察官员，而是地方行政长官，且多有兵权，有的还兼将军，不兼将军的叫“单车刺史”。其佐属，也有文武之别。文佐有别驾、治中、主簿等，军佐有长史、司马、参军等。

与此同时，州管辖的郡，也开始变得越来越多，最多的时候竟有508个，其实与县已经没有太大区别。郡，终于成为多余的层次，在隋代被废除。

3唐代的州

开皇三年（公元583年），隋文帝废除郡，直接以州领县，郡县制变成了州县制。此后，唐、宋、元三代，县的上级行政区都是州。不同的是，唐宋两代某些州，改称府。元代，则州、县之上还有府。也就是说，唐宋两代，是州（或府）管县。元代，是府管州，州管县（元代情况复杂，后面再说）。当然，三代的州和府，都还有上级，分别为道（唐代）、路（宋代）、省（元代）。因此，唐、宋、元三代，州都是中级行政区。

唐代的州分等级，据说有七等之多。州的长官都叫刺史（一度改称太守），级别最高的从三品，低的正四品下。佐属当中，别驾、长史、司马，被称为“上佐”。如果刺史由亲王兼领（挂名），或者刺史出缺，上佐可以代行州事。

4宋代的州

宋代的中级行政区有四个：府、州、军、监。大体上，是军事重镇设军，经济重镇（如煮盐、炼铁的地方）设监，政治、经济、军事都重要的地方设府，其他地方设州。宋代的州也分等级，而且跟唐代一样，也有七等之多。

宋代的州官，有两大特点，一个叫“以文臣知州事”，一个叫“以通判监州事”。也就是说，第一，宋代没有州官，只有主持州里工作的人，叫知州。这个人，甚至可以官至二品以上，通常叫作“权知某州军州事”（军指军事，州指民事）。如果地位特尊，则叫“判某州”。如果是宰执（宰相或执政）知州事，就叫使相。但无论高官低官，都是文官。

第二，州没有长官，也没有次官。表面上看，长官是知州，却只是主持工作；次官是通判，却能够监督知州。通判也由朝臣担任，官阶只有从八品，权力却很大。没有通判的签名，知州就不能下发文件。州里的情况，通判可以直接报告皇帝。实际上，通判是皇帝安排在州里的耳目。所以也有学者认为，宋代的州是两个人当家，一个知州事，一个监州事。

这就是宋代政治的特点，即皇帝对所有人都不放心。对武官不放心，因此“以文臣知州事”；对文官也不放心，因此“以通判监州事”。

5元代的州

元代的州，有等级，也有类别。类别主要有四种：省属州，直属于省；路属州，隶属于路；府属州，隶属于府；州属州，隶属于另一个州（如庶安州隶属于开成州）。

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