三司即盐铁司、度支司、户部司，这是管财政的，号称“计省”。三司的长官叫三司使，次官叫三司副使，号称“计相”。

中书管行政，枢密管军政，三司管财政。行政、军政、财政“三足鼎立”，皇帝就成了最高仲裁者。这是二府三司制的用心所在。但结果却很糟糕。二府关系不顺，三司莫名其妙，或互不通气，或相互推诿，或政出多门。最后，只好模糊二府职权。

2宰与执

二府三司既然是宰相机关，则宰相就应该是其长官，但事实却没有这么简单。

第一，宋代三省长官，基本上是有其职无其人，职位长期空缺，尚书令更是从不委任。第二，宋代宰相名目繁多结构复杂，而且有正有副。正宰相跟唐代差不多，叫“中书门下平章事”，从一品；副宰相叫“参知政事”，正二品，也叫“执政”。执政包括参知政事、门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、枢密使，与宰相合为“宰执”。至于三司使，地位又略低，叫“位亚执政”（《宋史·职官志》）。第三，宋代还有“超级宰相”，叫“平章军国重事”，位在宰相之上。名臣文彦博、权奸贾似道，都担任过此职。更可笑的是，超级宰相也有正副，副的叫“同平章军国事”，比如哲宗时的司空吕公著就是。

另外，宰相的官名，至少改了五六次，不详述。

3相权与皇权

宋代的宰相制度如此复杂，目的也很明确，就是要加强皇权，削弱相权。削弱的办法是分散，加强的办法是集中。结果，宋代的宰相，权力既小，地位也低。比如唐以前的宰相，见了皇帝是要赐座赐茶的，然后从容应对侃侃而谈，叫“三公坐而论道”。宋的宰相，却只能站着。又比如唐代的政事堂，可以号令四方。政事堂下发的“堂帖”，权威不低于皇帝颁布的“诏敕”。但在宋代，宰相就没有这个权力了。

总之，从宋代开始，帝国政治的走向，就是集权——既收地方之权集于中央，再收中央之权集于皇帝。

四、元代宰相

1中书省

宋代政事堂名为三省，实际上令出中书，尚书、门下徒有虚名。因此，到了元，干脆废除尚书、门下两省（三置三废），只留中书，下辖六部。于是，尚书、中书、门下的“三省制”，就变成了只有中书省的“一省制”。

元代中书既由三省合并而来，自然位高权重、机构庞大。最高长官中书令，例由皇太子兼任，不过虚领其衔。次为右丞相、左丞相（元代以右为上，左为下，故称“右左丞相”），各一人，正一品，为实任宰相。右左丞相之下，是平章政事，从一品，为丞相之副。其下，是右丞、左丞各一员，正二品；参政二员，从二品。他们之下，才是六部尚书，正三品；侍郎，正四品。由此可见中书省之贵重。

2省、院、台

然而，三省虽然变成了一省，三分相权的思路并没有变，只不过是废除三司，代之以御史台，即中书、枢密、御史，一省、一院、一台，共同构成宰相机关的三大并列机构。

中书省是最高行政机关，御史台是最高监察机关，枢密院则是最高军事机关，其长官和次官的官名与宋代相同。总体上说，元代的中书省、枢密院和御史台，就相当于汉代的丞相府、太尉府和御史府，只不过不再“开府”。因此，不是“府”，而是省、院、台。

综上所述，汉、唐、宋、元，相权都是“一分为三”。汉代是行政、军事、监察“三权分列”，丞相管行政，太尉管军事，御史大夫管监察。隋唐是“三省分权”，中书管决策，门下管审核，尚书管执行。宋代则是行政、军政、财政“三足鼎立”，中书省管行政，枢密院管军政，三司管财政。到了元代，又回到汉，仍然是行政、军事、监察“三权分列”。

但中华帝国的“三权分列”，目的是为了皇帝集权，因此绝非民主国家的“三权分立”。一言以蔽之：三权分立为民权，三权分列为皇权。

3元代宰相特点

元，是蒙古人的政权。因此，元代省、院、台的主官，一定是蒙古人。如有例外，则需“赐姓改名”。此其一。其二，中书省长官中书令和枢密院长官枢密院使，例由皇太子兼任。御史台长官御史大夫，则例由皇太子或贵戚兼任。其三，中书省、枢密院和御史台，在各大行政区都有派出机构，分别叫行中书省、行枢密院、行御史台，简称行省、行院和行台。其中影响最大的是行省，它就是现在省级行政区的起源，我们后面还要再讲。

五、明代宰相

1内阁

明代初，帝国仍以中书省为宰相机构，设左右丞相总理六部事务。洪武十三年（公元1380年），朱元璋借左丞相胡惟庸“谋逆”一案发难，撤销中书省，并严令永远不得议立丞相。清人入关以后，承袭明制，也不设宰相职务，从秦汉开始实行了1600年的宰相制度被彻底废除。取而代之的，是明的“内阁制”和清的“军机制”。

内阁，即大内之阁。因其办公的殿阁在大内，故名。实际上，中国古代官制，但凡前面有“内”字或“中”字的，差不多都与宫廷或禁省有关。因此，明代的内阁，并非法律上的中央政府，本质上仍是皇帝的秘书机构。按理说，它只能相当于东汉的台阁（尚书台），不等于唐代的三省，更不等于宋元的中书省。但是，东汉有台阁，也有公府。明代，却是连名义上的相府或政府都没有的。所以，明代的内阁，只能叫做“不是政府的政府”。

当然，内阁的成员也不能叫宰相，只能叫阁臣和辅臣。

2大学士

明代的阁臣是大学士，也叫内阁大学士。因为办公地点或在殿（如武英殿），或在阁（如文渊阁），所以又叫殿阁大学士。

大学士最早设于唐代。天宝初年，在崇玄署（宗教局）置大学士一员，由宰相兼领。北宋时设置渐广，多为优礼大臣的荣衔。明代大学士官阶正五品，朱元璋废相后充当皇帝的政治顾问，明成祖时参预机务，明中叶时成为内阁长官。

内阁大学士也叫中堂。中堂之称，始于宋代，指宰相，原因是宰相在中书省的政事堂办公。明代内阁，中书居东西两房，大学士居中，自然也可以叫“中堂”。何况阁臣虽无宰相之名，却有宰相之实，民间当然尊其为“相爷”，甚至称作“相国”，把“入阁”看作“拜相”。至于官场，则称其为“阁老”。前面说过，阁老，原本是唐代中书省资格最老的中书舍人的尊称。明代内阁的任务跟唐代中书省相似，内阁大学士和中书舍人的官阶，也都是正五品。因此，以“阁老”称呼内阁大学士，倒是恰如其分。

内阁制度成熟定型以后，大学士们也有了班次。首席大学士叫首辅，也叫首揆、阁揆。第二名叫次辅，其他则为群辅。内阁鼎盛时期，首辅俨然首相，权倾朝野，无人胆敢与之争锋，只不过没有宰相名分罢了。嘉靖时的严嵩，万历时的张居正，都如此。

3内阁制与宰相制

但是，无论首辅权势有多大，内阁制与宰相制，都有天壤之别。

第一，宰相府或政事堂是中央政府，府中有僚属，府下有部委。比如唐代之尚书省，明初之中书省，均统摄六部。内阁却既没有行政机构，也不能直接指挥中央各部门。

第二，宰相位极人臣，阁臣则品秩不一。品级最高的华盖殿大学士也只有正五品，最低的竟只有从七品（副县级）。所以阁臣的地位，要看加衔。比如明初名臣杨士奇，官衔为“少傅兵部尚书华盖殿大学士”，少傅和尚书都比大学士级别高。

第三，宰相有决策权和执行权，许多事情都可以按照既定方针自作主张，先斩后奏，甚至斩而不奏。明代阁臣却只能“票拟”，也就是在一张小纸条（票）上拟出意见，送皇帝定夺。皇帝看过以后，再正式用朱笔批出，叫“批红”。阁臣票拟的意见，皇帝不接受，或者乱决定，或者不表态（留中），阁臣也没有办法。遇到荒唐皇帝，就连“批红”的事也由太监代劳。结果，真皇帝和真宰相，变成了司礼监宦官。

总之，按照宰相制度，主权在君，治权在相，皇帝有国，宰相相国，明代却并非如此。所以，内阁不是政府，阁臣不是宰相。说白了，他们不过是皇帝的“大秘书”。

六、清代宰相

1内阁

清代保留了内阁，并升格为名义上的最高政治中心。清代内阁，有三殿三阁。三殿是保和殿、文华殿、武英殿，三阁是文渊阁、体仁阁、东阁。三殿三阁都设有大学士，满、汉各二人，雍正八年（公元1730年）俱定为正一品，都加殿阁衔，相当于宋代的“中书门下平章事”；协办大学士，满、汉各一人，从一品，不加殿阁衔，但兼六部中的某部尚书，相当于宋代的“参知政事”；内阁学士，满六人，汉四人，从二品，并兼侍郎衔。另外还有其他官员，最低一级是中书，正七品。大学士和协办大学士，都叫中堂。

内阁地位如此崇高，当然要被“束之高阁”。取而代之的，是军机处。

2军机处

军机处全称“办理军机事务处”，雍正七年（公元1729年）设立，初名军机房，雍正十年（公元1732年）改为军机处。

军机处的一大特色，是“有官无吏”。军机处的官员，大的叫军机大臣，俗称“大军机”；小的叫军机章京，俗称“小军机”。大小军机，即皇帝的大小秘书。军机大臣当中，资历浅的，叫“军机大臣上学习行走”。一两年后，由领班军机大臣奏请皇帝，除去“学习”二字，正式成为军机大臣，叫“军机大臣上行走”，或“军机处行走”。至于首席军机大臣，则被称为揆首、领袖，相当于明代内阁的首辅。

这些称呼，一看就知道不正规。事实上，所谓“军机大臣上行走”，或“军机大臣上学习行走”，都只是“差使”，不是“官衔”，因此也没有品级。论品级，要看“本职”（比如大学士、尚书、侍郎）。所以，一个人，如果职在军机却不是内阁大学士，仍不被视为“宰相”；内外官员即便资深权重，也仍以官拜大学士为荣。总之，军机有权而大学士有名。只当大学士没有用，只当军机大臣不光荣，只有既是大学士，又入直军机，才是“真宰相”。

军机处成立后，内阁就成了花瓶。一切重要文件，均以“军机大臣奉上谕”、“军机大臣寄信”的形式下达。经由内阁发出的，叫“明发”，多半是些无关紧要可以公开的事情；不经内阁，由军机处用四百里或六百里递送的，叫“廷寄”，全是机密文件。于是，分明是“御前机要室”的军机处，就成为凌驾于内阁和各部院之上的最高政务机关。

军机处在清代，存在了一百八十多年，是实际上的宰辅之区。

3宰相制度小结

综上所述，宰相制度史，就是皇权与相权的斗争史。皇帝制约宰相的办法，一是分权，二是夺权。因此，西汉有三公，东汉有五府，唐代有三省，宋代有二府三司，元代有省、院、台。这是分权。西汉的尚书事、东汉的尚书台、明代的内阁、清代的军机处，则是夺权。最后，帝国的政治，便由集权而专制，由专制而独裁。

中央部门

中华帝国实行的，是中央集权的政治制度。因此，帝国的中枢，除了宰相和宰相机关，还有大量的其他官员和部门。其中最重要的，是行政部门、监察部门和司法部门。至于其他部门，则不胜枚举，已不能尽述。

一、行政

1概述

中华帝国的中央官制，两汉是公卿制，隋唐宋元是省部制。

所谓“公卿制”，就是以三公（或五公）为宰相，九卿为中央各职能部门长官。三公相当于国务总理，官署叫“府”；九卿相当于政府部长，官署叫“寺”。因此，两汉的中枢机构，就是公府和卿寺。公府是宰相机关，卿寺则包括行政部门和其他部门。公府有三，即三府（三公之府）；卿寺有九，即九寺（九卿之寺）。一帝、三公、九卿，或一宫、三府、九寺，就构成了两汉帝国“权力金字塔”的塔尖。

所谓“省部制”，则是以三省（或政事堂，或中书省）为宰相机关，六部（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）为行政部门。三省相当于三府，六部相当于九寺。因此，帝国的中央政权，仍然呈现为金字塔结构。隋唐在皇帝之下，六部之上，有中书省（隋称为内史省）、门下省、尚书省，即一帝、三省、六部。宋在皇帝之下，六部之上，有政事堂、枢密院、三司；元在皇帝之下，六部之上，有中书省、枢密院、御史台，即一帝、三权、六部。

明清两代无宰相，但六部仍如隋唐宋元，是帝国的中央行政部门。

2九卿

九卿，按照《汉书·百官公卿表》的说法，就是太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府、中尉。他们的官俸，都是“中二千石”（月谷一百八十斛）。当然，所谓“九卿”，只是一种说法。是否只有九个（《汉书》列出的就有十个），或九卿之外还有列卿，有争议。很可能，称其为“九卿”，只是为了表示“一、三、九”（一帝、三公、九卿）的层级和结构。总之，名为九卿或九寺，实则中央各机关总称。但这些机关和官员，倒有半数以上是为皇家服务的，或者本来只是皇帝的家臣。真正值得一说的，反倒是他们的某些属官。以下做简单介绍。

郎。郎是光禄勋的属官。光禄勋也叫郎中令，是宫廷侍卫的总管。郎中本是廊中。秦制，殿上不准携带兵器，侍卫们都站在廊檐之下，所以叫“廊中”。可见郎中令就是侍卫长，郎官就是侍卫。因为接近皇帝，所以成为做官的一个捷径。

尚书。尚书原本是少府的属官，也是皇帝的政治秘书，地位不高权力不小。依照当时的制度，大臣上书，要写正副两份。尚书先看副本，然后决定是否上奏。皇帝的诏令，尚书也要留底。大臣上奏，常使尚书宣读。大臣有罪，也派尚书问状。所以，汉武帝能用“领尚书事”来架空宰相。东汉设立尚书台，在皇帝左右处理政务。初入台的叫守尚书郎（一说称郎中），满一年叫尚书郎（也叫台郎），满三年叫侍郎（都是郎）。长官尚书令，秩千石。唐代，尚书令成为尚书省长官，是当然的宰相（但只有李世民一个人当过）。

中书。中书也原本是少府的属官，是皇帝的机要秘书。中书的长官是中书令，早期由宦官担任，司马迁受刑后就曾任此职。唐代，中书令成为中书省长官、宰相。

侍中。侍中在秦是丞相属官，汉代成为皇帝的生活秘书，管皇帝的“乘舆服物，下至亵器虎子之属”（《初学记》引《齐职仪》），所以俗称“执虎子”。说白了，就是帮皇帝捧痰盂夜壶的，但在当时却是“官二代”们竞争的岗位，曹魏时还有“仕进不止，执虎子”的说法（吉茂讥讽魏文帝侍中苏则的话）。因为接近皇帝，侍中的地位越来越高，东汉已“比二千石”，唐代更成为门下省长官、宰相。

3六部

六部制度，是隋文帝的创造，后为唐、宋、元、明、清五代继承、发展、完善，一直延续到晚清。事实上，六部制度的建立，使帝国有了分工严密的行政机关。因此，武则天光宅元年（公元684年）以后，鸦片战争以前，六部制度基本不变。

第一，部数不变，都是六个。

第二，部名不变，都叫吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。

第三，职能不变。吏部管官员，即组织部或人事部；户部管度支，即财政部兼税务局；礼部管礼教，即文化部、教育部兼外交部礼宾司，还兼精神文明办公室和国家重大活动办公室；兵部管军政，即国防部；刑部管刑律，即司法部；工部管营造，即建设部。

第四，排序不变，即吏、户、礼、兵、刑、工。但官员的流转，则另有序列，即吏部和兵部为前行，户部和刑部为中行，礼部和工部为后行。如果要升迁，则工部尚书升礼部尚书，礼部尚书升刑部尚书，刑部尚书升户部尚书，户部尚书升兵部尚书，兵部尚书升吏部尚书（请参看《宋史·职官志九》）。

第五，结构不变。部有长贰，部下有司，部、司两级。

第六，官名不变。六部长官都叫尚书，次官都叫侍郎；各司正职都叫郎中，副职都叫员外郎，属官则有主事等。因为汉代有九卿，所以六部尚书也称六卿。但明清两代，各部尚书、侍郎，同为六部长官（第一长官，第二长官），都可以直接向皇帝汇报工作，因此都称为堂官，也叫部堂，各司官员则称司官。

略有不同的，是六部官员的官阶：

尚书，唐正三品，宋从二品，元正三品，明正二品，清从一品。

侍郎，唐正四品，宋从三品，元正四品，明正三品，清正二品。

郎中，唐从五品，宋从六品，元从五品，明正五品，清正五品。