第21章 非典型腐败(1)

作者:易中天

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类型:都市·校园

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更新时间:2019-10-06 10:50

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本章字节:11954字

——读张集馨《道咸宦海见闻录》


病例


这是一个被人讲过的老故事。


公元1839年,即清道光十九年,山西官场出了件怪事。介休县一位姓林的县长(当时的正式称谓是“知县”),向省政府递交了一份报告,告发一系列官员的违法乱纪行为,并请求省府转呈中央。揭发的内容有二十二条,几乎涉及本省所有主要官员,还涉及一个大学士(汤金钊)和一个尚书(隆云章)。明清两代,有内阁,无宰相,身为阁臣的大学士地位很高,实际上被官场和民间视为宰相。尚书当然就是部长。那时中央政府只有六个部,即吏部(管官员)、户部(管财政)、礼部(管教化)、兵部(管军事)、刑部(管刑律)、工部(管建设),所以尚书的地位也很高。清代官阶,内阁大学士正一品,尚书从一品,都是“位极人臣”。涉案官员的级别如此之高,范围如此之广,一旦上报朝廷,惊动圣听,立马就会引起轩然大波,不知多少人身家不保。


山西藩台张澧中接到报告,顿时吓出一身冷汗,一连几个晚上睡不着觉。他太知道这里面的利害了。林县长的报告是正式公文,压是压不住的。林县长的举报证据确凿,赖也是赖不掉的。赖,只会越描越黑;压,则犯了欺君之罪。当然,就这么交上去也不行。因为这些事他自己都有份。思前想后,只好硬着头皮向新任巡抚杨国桢汇报。


这里我们要稍微交代一下清朝的官制,因为这点知识我们总归用得着。清制,省一级的地方官和府、州、县不同,是两个,即藩台和臬台。藩台和臬台同为省长,只是职权范围不同。藩台的正式官名是承宣布政使,简称布政使,主管一省的民政和财政。另外,省内官员的升迁调动,理论上也归布政使管。臬台的正式官名是提刑按察使,简称按察使,主管一省的司法和监察。另外,也管邮政和监考。布政使和按察使都有自己的衙门,也都有相当于现在厅、局、科、办的下属职能部门,是地地道道的一级地方政府。布政使的衙门叫布政使司(藩司),按察使的衙门叫按察使司(臬司),号称二司。二司是平级单位,平时各行其政,遇到大事则要由二司会议,所以藩司和臬司合起来才是省政府,藩台和臬台也都是省长,只不过藩台的行政级别(品级)要比臬台高一点。


不过藩台和臬台并不是省里的一二把手,因为他们之上还有巡抚。巡抚才是真正的封疆大吏。有人因为巡抚统领一省事务,就说巡抚相当于省长,其实是不准确的。实际上巡抚和总督一样,是中央政府派驻地方的“省之上级官员”。他们是中央官,不是地方官,因此也都有中央政府的职衔。总督例兼都察院右都御史衔,是名义上的监察部部长。巡抚则例兼都察院右副都御史衔,是名义上的监察部副部长。中国历朝历代都有监察部,起先也都叫“御史台”(汉初也叫“御史府”),明太祖洪武年间改为“都察院”。都察院长官叫都御史,副长官叫副都御史,都分左右。左职留在中央,主持监察部(都察院)日常工作;右职派到地方,作为代表中央监察地方的大员。所以,总督和巡抚,原本不是地方官,而是特派员。


总督和巡抚不但是监察官员,还是军事官员。除兼任监察部的部长、副部长外,总督同时还要兼领兵部尚书衔,是名义上的国防部长。巡抚则兼领兵部侍郎甚至兵部尚书衔,是名义上的国防部副部长甚至部长。巡抚和总督既然是中央派驻地方的“监省之官”,他们的衙门也就只有一些普通工作人员和私人聘请的“幕友”(秘书),没有下属职能部门(厅、局),因此不算一级地方政权或政府。从法理上说,省政府只能是藩司和臬司。


总督和巡抚作为中央派驻地方的官员,开始是非常任的,有事情才指派的。但久而久之,就变成常任的了。清代的情况,大体上是巡抚管一省,总督管多省(两个或三个),只有直隶和四川例外。直隶和四川是只有总督没有巡抚的,他们也只管一个省。于是巡抚就成了省里的一把手,藩台(布政使)变成二把手,臬台(按察使)变成三把手。巡抚正二品,藩台从二品,臬台正三品,清代省里面负领导责任的官员,主要就是这三个。


现在省里出了这样的大事,作为二把手的藩台张澧中不敢擅自做主,便向一把手巡抚杨国桢汇报。杨国桢刚刚调到山西不久,正在雁北地区(当时叫朔平府)视察。看了林县长的举报,大为惊诧。林县长说,我们山西,每当钦差大臣(比如大学士汤金钊和尚书隆云章)驾到时,总要由太原府出面,以办公费的名义向山西藩司(省政府)借两万两银子做招待费,事后再向下属层层摊派。每次摊派的数目,总在三五万上下。这当然是明显的违法乱纪。因为朝廷三令五申,各级官员务必奉公守法,不得铺张浪费,更不得索贿受贿。钦差大臣代天巡狩,就更应该以身作则,怎么可以这样骄纵奢靡?招待一下就是两万两银子,吃工作餐难道要用这么多钱?剩下的钱到哪里去了?是不是落进了钦差大臣的腰包?这是一。其二,招待钦差用了两万两银子,收上来的摊派费却是三五万,多余的钱又到哪里去了?是不是落进了张澧中之流的腰包?要知道,三五万两银子可不是小数。据吴思先生计算,它相当于一千万元人民币,在江南一带可以购买两三百处有正房有偏房的院子,在福建一带则可以买下上千条人命。如果用当时官员的俸禄来计算,则相当于一个一品大员两百年的薪水。所以,这两条要是深究起来,张澧中也好,汤金钊和隆云章也好,不掉脑袋,也得掉纱帽。


问题在于,张澧中他们这样做,并不是他们胆大妄为,更不是他们的发明创造。全中国各省各府都是这么做的,只不过因为各地贫富不均,银两的数字有些出入罢了。大清帝国的官员们心里都很清楚,他们的前程并不掌握在老百姓手里,甚至也不掌握在皇上手里,而是掌握在上级官员手里。我们知道,当时全国共有十八行省。每省一个布政使(藩台),一个按察使(臬台),就是三十六员。此外,一省一个巡抚(直隶、四川的抚职由总督兼领),共十六员。直隶、两江、闽浙、湖广、陕甘、四川、两广、云贵,各总督一员(山东、山西、河南三省没有总督管),共八员。这样,仅省与省之上级官员就有六十人。皇帝能看住这些人,就算不错了。省以下的地方官,他其实是管不了的,得靠总督、巡抚、藩台、臬台他们来管。这个道理,道、府、州、县官员们都明白。


问题是,上级官员虽然权力很大,油水却不多,因为他们并不直接和老百姓打交道。而且,官越大,离老百姓就越远,搜刮民脂民膏就越困难。这就要靠下级官员来“孝敬”。我们知道,帝国的官员包括中枢官员(京官)和地方官员(外官),其中地方官员又可以分为两大类,即“牧民之官”和“牧官之官”。州官、县官是“牧民之官”,是管老百姓的。总督、巡抚、藩台、臬台、知府是“牧官之官”,是管下级地方官的。“牧民之官”地位低、权力小、油水大,“牧官之官”则相反。因此管官的官要靠管民的官巴结,中枢官则要靠地方官孝敬。地方官都有自己的地盘。这地盘上不但长庄稼,也出银子、出女人。地方官要拿一点来用,是很便当的(州官和县官则尤为方便)。老百姓是“羊”,地方官是“牧”。牧人要从“羊”身上拔几根“羊毛”,还不是小菜一碟?


但地方官能够当上牧人,全靠上级官员关照(总督、巡抚、藩台、臬台们则要靠京官关照)。那么,难道不该贡献一点“羊毛”?所以,作为一个地方官,招待来地方视察的上级官员,是他们的本分。下级地方官为自己的上级招待上级“出血”,也是他们的本分。比如省里招待中央来的领导,当然要由县里出钱。中央来的领导虽然不会领县里的情,但省里会领。作为一个县长,这也就够了。县长只要哄得省长高兴,前程就有了保障。要他出点钱,他不会有意见。至于省里在计划外多要了一些,也不值得大惊小怪。县里向乡里、向百姓收税收费的时候,不也是要多收一些的吗?


因此张澧中他们的做法并不标新立异。他们遵守的,是官场中一条虽不成文,却约定俗成彼此心照不宣的规矩,当时的说法叫做“陋规”,也叫“规礼”。反倒是林县长的揭发有些“出格”,让人觉得不可思议。大家都在做的事你也告,你这官还想不想当了?所以,杨巡抚看了张藩台汇报,便对陪同视察的朔平知府张集馨说:你们山西的吏风怎么如此荒谬?


荒谬自然有荒谬的原因。原来,前次省里派一位姓虞的知府到介休县查案子的时候,林县长卑躬屈膝百依百顺,要什么给什么。就连虞专员要泡妞,林县长都帮着找人,临了还让他腰包鼓鼓,满载而归。然而虞专员回到省里却没有说林县长的好话,反而撺掇张藩台把林县长的一个小岔子上报中央,害得林县长鸡飞蛋打,丢了乌纱帽。你想,知县巴结知府、藩台,不就是想落点好处吗?即便不能青云直上,至少也得保住顶戴。现在倒好,林县长不但没了升官的希望,连一个小小的县太爷也做不成了,那他凭什么还要巴结你?他又岂能不报这一箭之仇,岂能不设法把自己的“损失”补回来?林县长心里很清楚,张藩台断然不敢将材料上交。那好,老子就狠狠敲你一笔,让你们知道七品芝麻官也不是好惹的!俗话说,光脚的不怕穿鞋的。林县长现在成了光脚的,他怕什么!


这件事最后由二品大员张藩台向林县长低头,重金买回举报材料了结。具体的价码,是现银一万(可以买三个县职),并将林县长任期内的亏空一笔勾销,由后任承担。作为知情人之一,时任朔平知府的张集馨在他的《道咸宦海见闻录》一书中记录了此案的全过程。吴思的《潜规则:中国历史中的真实游戏》(以下简称《潜规则》)一书也引用了此案。根据这个案例,也根据其他证据,吴思先生得出一个结论,那就是:历史上的中国官场其实是靠一系列虽不成文却约定俗成、彼此心照不宣且行之有效的规矩来维持的。这样一种规矩,吴思先生称之为“潜规则”;而在我看来,由此表现出来的腐败,就该叫做“非典型腐败”。


所谓陋规


所谓“非典型腐败”,就是看起来不像是腐败,或不被认为是腐败的腐败。上述由“潜规则”导致的腐败,就是不被认为是腐败的腐败。你想吧,杨巡抚接到张藩台汇报以后的第一反应,不是“山西的腐败怎么如此严重”,而是“山西的吏风怎么如此荒谬”,可见这种腐败在杨巡抚的眼里,是不能算作腐败的。相反,揭发这种腐败,才是荒唐。一种腐败到了谁揭发谁可笑的地步,就不好算是“典型腐败”了。因为明也好,清也好,或者别的什么朝代也好,并非什么腐败都不反。比如科场舞弊泄露考题,或者贪赃枉法草菅人命一类,就不会有人认为不该揭发,也不会有人胆敢隐瞒包庇,除非与自己有极大的干系。但即便隐瞒包庇,也要担天大的风险,而且事发以后也很少有人同情,幸灾乐祸的倒大有人在。这类腐败,就是“典型腐败”。


前面说的借款集资招待钦差一类则不同。如果不是虞专员自己不守规矩,碰巧林县长又是一个并不好惹的奸猾老吏,这事就根本不会有人揭发。而且揭发以后,大家还不以林县长的做法为然,可见大家都不把这事看作腐败。不过,这种做法虽是成规,毕竟犯了王法,也加重了人民的负担,败坏了社会的风气,因此又不能说不是腐败,只是不够“典型”而已,所以叫“非典型腐败”。


非典型腐败的表现很多,其中最典型的就是所谓“陋规”,也就是吴思所谓“潜规则”。陋规也是老早就随处可见的。不但上级来了要招待,要请吃,要送礼,要送钱(正式的名称叫“程仪”,也就是“路费”的意思);下级到上级衙门办事,也要送礼送钱。送给地方政府的叫“使费”,送给中央部院的叫“部费”。这里我们必须说清楚了。这些下级官员到上级部门去办的事,可都是公事。给公家办事还要自己另外掏腰包,天底下哪有这样的道理?中央设立各部,地方设立各司,原本就是办公的。这些“公务员”拿着国家的薪水不办事,要办还得另收费,天底下又哪有这样的道理?送路费就更没有道理。上级官员离境时,地方上早就备好了车船,也不用交住宿费,要什么“程仪”?


但是地方官都想得通。就说“部费”和“使费”,便交得不冤。照理说,地方上到中央去办的是公事,甚至是对中央部门有利的事,比如是去交税。这就不该刁难,至少也该公事公办。但谁都明白,在传统中国,“公办”往往等于“不办”。当然,公然不办是不行的。但事情多,忙不过来,得慢慢办,就没什么错。就算给你办,发现你手续不全,誊写有误,公文不合格式之类的毛病,打回去要你重做,也稀松平常。这样来来回回,一拖一年半载,并不算稀罕。可惜地方官拖不起。下级找上级要办的事,一般都有时限,误了时间是要受处分的。就算没有时限,没完没了地待在省城京城,也不是个事。怎么不是个事呢?第一时间耽误不起,第二开销负担不起,第三久离辖地,心里放心不下。如果有人趁机做小动作,那麻烦就大了。所以,为了顺利地把事情办下来,只好送礼送钱。这就好比寄特快专递,当然要比寄平信贵,这个大家都能接受。


给上级官员送路费,也能想通。首先,上级官员肯来,是看得起你,岂能给脸不要脸?其次,上级官员肯走,则是体恤你,照顾你,岂能不表示恋恋不舍?第三,上级官员平时深居简出日理万机,你想见一面都难,想送礼都不知道门在哪里,现在人家自己上门来了,岂能错过机会?何况,你招待得尽心,安排得周全,程仪送得丰厚,上级官员一高兴,升你一级,或者到皇上、到你的上级那里说你的好话,夸你懂事,有能力,岂不是前途无量?所以,招待上级官员虽然费时耗力花钱不少,却未必是赔本的买卖。


地方上想得通,上级官员和中枢部门呢,也心安理得,甚至理直气壮。没错,地方上来办的,多半是公事。比如是来交税,或者是来报销,要不就是来申请补助。但正因为是公事,反倒难得公平。为什么呢?因为大家办的都是公事呀!你说你是公事,难道别人的不是?那么,谁先谁后,谁多谁少,谁易谁难,就不好说了。当然也不是一点章程一点原则也没有,不过那多半是一种原则性的意见,要靠具体办事的人来掌握的。那么好了,你是灾区,人家难道不是?你有困难,人家难道没有?财政拨款是有的,但只有那么多。办公时间也是有的,也只有那么多。凭什么给你不给他,或者先给你办后给他办?我又没什么好处。不像你们,收税的时候可以多收一点,报销的时候可以多报一点,经费批下来以后爱怎么花就怎么花。我可是白给你们办事。这个道理你们地方上要想明白。


地方上当然明白。你是中央,是上级嘛!你又不是我们省我们县的机关,岂能要求你只管我们省我们县的事?又岂能要求我们省我们县的事一报上来就给办?能照顾照顾就很好。既然是照顾,那就不好说是“公办”,至少也有点“私情”了。这就要私下里做工作。比方说,找熟人帮忙,找老乡说情,找上级官员批条子。但不管什么办法,最后还得“落实”到具体办事人员那里。因为你总不能让熟人、老乡、上级官员自己去办吧?与其绕那么大个弯子,不如直接和有关部门打交道。