当然，关东军不会满足于仅仅组建省级傀儡政府，建立独立于中国本土的“新国家”才是他们的目标。为实现这一目标，他们早就物色“首脑”人选。在近代中日关系史上，有一个特殊的现象，即不同阶段，日本常常与角逐中国政坛的不同集团同时“来往”，而且它对被迫退出政坛的一些领袖人物也格外关照。日本这样做决不是善心大发，处心积虑是近代日本行事的特点。日本决定启用溥仪处理“满蒙问题”最早可追溯到1929年秋，当时日本军部分析，溥仪这时并无靠山；利用溥仪对外便于伪装；溥仪对“满洲”一直念念不忘。但当1924年11月“北京政变”，冯玉祥将这位满清废帝赶出紫禁城时，日本就认定“奇货可居”，主动向溥仪伸手。1924年11月29日，溥仪便在罗振玉、郑孝胥、庄士敦等人的策划下，潜往日本驻北京公使馆。1925年日本公使馆书记官池部又以“出洋”为名，将其转至天津。溥仪在天津7年，日本对其“照顾”有加，簇拥在溥仪周围的除了那帮清室余孽外，绝大多数是日本的各类人物。日本笼络溥仪，可谓绞尽脑汁、不计工本。为将来计，日本一方面在经济上和形式上用外国君主资格对待溥仪；一方面借分析中国形势，撩逗溥仪复辟的野心。当然日本方面并不想让溥仪的野心发展的无法控制，日本常常把给蒋介石、张作霖、冯玉祥等人的通告转抄给溥仪，让溥仪知道，只要违背日本的意愿，日本对谁都不会客气。

“九·一八事变”后，溥仪也跃跃欲试。1931年10月，溥仪在其家庭教师的策划下，向日本陆军大臣南次郎和黑龙会头目头山满写信，要求给予指导。关东军方面，9月22日决定建立受日本支持的以溥仪为首的统辖东北四省和蒙古的新政权，当天即电告天津日军，加强对溥仪的“保护”。与此同时，关东军又让罗振玉赴吉与熙恰联系，熙恰让罗振玉带给溥仪一封密信，信的内容是请溥仪到“祖宗发祥地主持大计，先据东北，再回关内”。日本清楚，让皇族出身的熙恰邀请溥仪，似乎更顺理成章。但从让罗振玉赴吉找熙恰以及此后罗又与板垣的代表一起回津等事实来看，这出双簧乃日本人幕后策划。溥仪虽极想“重登大宝”，但没有日方的明确承诺，他也不敢贸然行事。9月30日，溥仪在天津日军司令部面见罗振玉和板垣的代表上角利一，尽管同时在场的香椎司令也力劝溥仪前往东北，但溥仪只表示回去考虑。溥仪这时并非不愿意去东北，只是他想在去之前知道日本的安排。正因为如此，才有上面提到的溥仪向南次郎和头山满写信之事。关东军见溥仪犹豫不决，便派土肥原前往天津，土肥原告诉溥仪，日本对东北“没有领土野心”，“新国家”的一切由溥仪“完全作主”，当溥仪追问“新国家”到底实行什么国体时，土肥原也一口答应“当然是帝国”。至此，溥仪才允诺前往东北。

但这时日本内部又出现了问题，首先是海军拒绝利用军舰运送溥仪，其次日本外务省也反对日本人直接插手组建伪政权事宜，还有关东军司令本庄繁也想等解决了北满问题后，再弄溥仪前来东北。可土肥原及关东军中下层担心夜长梦多，他们先挑起天津事变，然后趁乱将溥仪偷偷运出天津。为充当日本走狗，权欲熏心的溥仪竟不惜委身躲在只有双排座的敞篷汽车的后备箱内，为躲避各方的视线，溥仪又心甘情愿地装扮成日本小兵，几经周折，溥仪才到达东北，但本庄繁不想让溥仪过早地在东北出现，所以，关东军又下令：禁止溥仪从事任何政治活动、切断溥仪与外界的一切联系，严密封锁溥仪逃离天津抵达东北的消息。

土肥原之所以不顾本庄繁的意见，急于将溥仪弄出天津，主要是想造成既成事实，使日本政府和军中央改变对事变处理的态度。至于本庄繁，只是不想过早地让溥仪来东北，只要把溥仪与外界隔绝，这个问题自然解决。况且将溥仪完全掌握在自己手中，何时有用何时拿出，总比临时再弄方便得多。

关东军占领锦州后，拼凑中央级傀儡政权就成了当务之急。板垣赴京与军中央、日本政府交涉的细节前已述及，这时日本政府、军中央关于事变处理的方针也逐渐与关东军一致。在调查团到来之前组建傀儡政权，已是日本政府、军部和关东军的共同目标。到1932年1月中旬，随着马占山就任伪黑省警备司令，日本在东北完成了省级傀儡政权的组建。为抢在调查团抵达东北之前，拼凑起中央级傀儡政权，关东军从1月15日起，邀请日本国内的知名学者，召开了一系列有关经济、产业、金融等方面的“咨询会议”，分别就法制、币制、金融、关税、农业、工业、畜产、矿业、税收、商业等，为“新国家”出谋划策。为引开国际视线，日本又挑起上海事变。2月5日，关东军进占哈尔滨，至此，日本拼凑傀儡政权的时机完全成熟。

日本知道，拼凑傀儡政权，必须装扮成完全出自中国方面的行动。为达此目的，日本“操纵汉奸”和“假借民意”齐头并用。但为确保“汉奸”和“民意”不出现丝毫“出轨”，从2月10日起，关东军又连续召开了10次幕僚会议，最终确定了伪满“建国”的详细步骤：1、由奉吉黑三省“省长”组成“中央政务委员会”，从事筹备工作。张景惠任委员长，臧式毅、熙恰、马占山任委员，熙恰兼任干事长；2、由“政务委员会”发表宣言，宣布东三省脱离中国中央政府；3、“政务委员会”随时随地召开，但具体筹备工作在吉林进行；4、具体筹备工作包括：“国号、国旗、宣言、人选及首都”；5、在“政务委员会”就筹备事项作出决议后，交各省“民意”机关，请其认可；6、各地通过请愿，推举出“大总统”；7、政务委员会根据“民意”，建立中央政府；8、“大总统”组织政府，发表宣言；9、“政务委员会”应邀请内蒙、热河代表参与决议，使内蒙、热河迅速与“新国家”合流。

关东军一切安排就绪，便开始纠集主要汉奸，组建伪政务委员会。马占山当时虽率军进入齐齐哈尔，并就任伪黑省警备司令，但其态度仍有些暧昧，经过土肥原、韩云阶的多次策动，马占山到2月13日才明确表示参与伪政权的组建工作。马占山态度明朗后，板垣立即决定2月16、17在奉天召开伪政务委员会第一次会议。

按照关东军参谋片仓衷的安排，2月16日下午4时，张、熙、马、臧拜会了以关东军司令官本庄繁为首的日本要人，晚8时起召开“政务委员会”第一次会议（即“四巨头会议”），参加会议的除了张、熙、马、臧外，还有板垣和秘书中岛。会议对外宣称讨论“联省自治”，但彻头彻尾研究建立伪国问题。为避免与事变前设立的东北政务委员会混同，他们决定将其改名为“行政委员会”；为扩大声势，他们还决定委员会发表宣言时，应增加汤玉麟、凌升、齐王等；为一气呵成建立伪国政权，他们还决定17日成立“行政委员会”，18日发表宣言，并决定将伪国首都设于长春。17日晚第二次会议上，他们决定18日午后3时，以张景惠的名义发表关东军草拟的《满蒙新国家独立宣言》，宣布“与党国政府脱离关系”。2月20日，“行政委员会”召开第三次会议，讨论伪国国体、国号、国旗等，关于国体，皇族出身的熙恰主张实行帝制，臧式毅则主张实行立宪民主制。可就在他们徒费口舌之际，板垣却前往旅顺，将关东军的方案告诉溥仪，本来“行政委员会”2月18日准备发表的宣言已让溥仪及其近臣感到不解，郑、罗二人带回要溥仪出任伪满执政的消息更让溥仪震惊。他以为自己作为东方大国的逊帝，冒着生命危险，屈辱地象行李一样被塞进汽车后备箱，只有“重登大宝”，才不枉此行。当他听到板垣也只是让他出任“执政”时，他便不由自主地坚持要做皇帝，激动不已的溥仪反复阐述他应该做皇帝的理由，但板垣只是不紧不慢地回说“所谓执政不过是过渡措施而已”，当溥仪仍坚持不让时，板垣拂袖而去。溥仪满以为自己有理，可当郑孝胥提醒他注意张作霖的下场后，他才不再执拗。第二天板垣果然让郑、罗二人给溥仪带话：“军部的要求再不能有所更改。如果不接受，只能被看作是敌对态度”。

与“操纵汉奸”齐头并进，关东军还多方伪造“民意”，在召开张、熙、马、臧四巨头会议之前，关东军还炮制了所谓的“建国促进宣传运动计划”，根据计划要求，各级傀儡组织都要编制宣传运动大纲，组建特别宣传委员会，指导监督各团体的活动。而特别宣传最高委员会则由关东军司令部、各地特务机关、伪省政府日本人顾问、自治指导部、伪奉天市政府日本人顾问等组成。为扩大宣传效果，除利用报纸，广播外，他们还迫使商会、农会、宗教团体进行集体宣传。关于“民意”表达，关东军特别提醒，要分县、省、“全满”三级，而且规定县级不必露骨地要求“建国”，省级则可以比县级态度明朗，“全满”大会自然得出“建设新国家”的结论。关于宣传运动，关东军计划分三期进行，第一期，在各县团体中宣传动员；第二期各县召开大会或联合会，作出决议，选出代表；第三期，筹备召开“全满”大会，组织各类庆祝请愿活动。

“操纵汉奸”、“伪造民意”工作完成，关东军还导演了“请驾”的闹剧。原本计划在2月18日发表的《满洲国建国宣言》因关东军夺取哈尔滨的军事行动，被推迟到3月1日。这篇由关东军参谋和满铁文人炮制的“奇文”，为把制造伪满装扮成中国人的自发行动，刻意回避“日本”二字，它不仅咒骂“东北军阀”，攻击中国“赤匪横行”，诽谤孙中山“三民主义”，而且公然伪造历史，胡说什么“满蒙旧时，本另为一国”。“建国宣言”发表的当天中午，第一批代表6人前往旅顺“请驾”，溥仪假作“婉辞”，3月4日，32人组成的第二批代表团再次“请驾”，溥仪假惺惺地表示“勉竭愚昧，暂任执政一年”。3月6日，溥仪在郑孝胥父子、罗振玉父子、上角利一、工藤铁三郎、甘粕正彦等人的陪同下，抵达汤岗子，在这里与张景惠等10名“迎接使”会合，然后一道乘车赴长。当列车停靠在公主岭时，又有熙恰、张海鹏等上车迎接。就在溥仪飘飘然幻想将来的时候，长春市的日伪军警却倾巢出动，实行特别戒严。让溥仪等汉奸们着实体验了一下为人傀儡的滋味。1932年3月9日，溥仪就任“执政”典礼在长春道尹衙门举行，多达15项的会议议程在25分钟之内便草草收场，郑孝胥代读的“执政宣言”也不足百字。本来按照关东军的计划，作为政治闹剧的尾声，还有一场群众“庆贺”，可当时伪满的治安状况迫使“庆贺”活动只能在很小的范围内，零星地进行。驻间岛的总领事向芳泽报告“衷心欢迎其成立者极少”，伪哈尔滨市举行的“庆祝晚餐会”，被邀请的外国领事，只有日本的长冈一人到会。

综观伪满组建的全过程，没有一个环节不反映出是被日方包办、操纵的。关东军既想躲到幕后，又担心“汉奸们”出轨，最后也就不顾国际和国内的反对，走到前台，在国联会议上，日本外交当局极想为关东军扶持傀儡的行径辩护，但太多的事实使国联调查团不得不在报告书中写明：新国家的成立，若没有日本军队的存在和日本官宪的活动，则是不可能的。

伪满洲国名义上的国家元首为溥仪。1932年3月8日，溥仪就任伪满洲国执政，年号为大同。1934年3月1日，溥仪在“新京”南郊杏花村举行登基典礼，改“满洲国”为“大满洲帝国”。溥仪为皇帝，年号为康德。

伪满洲国的行政机构为“国务院”，其首长为“总理”。“国务院”下辖“外交部”、“民政部”、“财政部”、“司法部”、“实业部”、“交通部”、“文教部”、“军政部”。“财政部”后改名“经济部”，“军政部”后改名“军事部”，“实业部”后拆分为“兴农部”和“勤劳部”，又成立了“厚生部”等部门。各“部”长官为“部长”，但是实权掌握在由日本人担任的各“部”次官手中。由日本人担任的“国务院总务厅”长官为实际上的“总理”。“总务长官”由驹井德三担任，继任者为星野直树和武部六藏。各“部”的日本裔次官每周二举行聚会，商讨并决定“国家”政策和各种具体事务，被称为“火曜会”。

伪满洲国的立法机关称“立法院”，首任“立法院长”为赵欣伯。实际上的立法权掌握在关东军手中。伪满洲国没有成文宪法，而是由各项专门法律来替代宪法。咨询机关称“参议府”，其首长称“议长”。首任“议长”由臧式毅担任。伪满洲国的最高司法机关是“最高法院”。首任“最高法官”是林棨。“最高检察厅长”为李盘。宫廷机构为“宫内厅”，伪长官为熙洽。

伪满洲国行政区在1934年划为14个省和两个特别市：

安东省；奉天省；锦州省；吉林省；热河省；间岛省；黑河省；三江省；龙江省；滨江省；兴安东省；兴安西省；兴安南省；兴安北省；新京特别市；哈尔滨特别市。

1939年更改为19个省和一个特别市：

安东省；奉天省；锦州省；吉林省；热河省；间岛省；黑河省；三江省；龙江省；滨江省；兴安东省；兴安西省；兴安南省；兴安北省；牡丹江省；通化省；东安省；北安省；四平省；新京特别市。

财政经济

到1931年底，三省伪财政厅陆续下发了税收公告，以民国时期的捐税局为班底，沿袭民国的基本税制和征收办法，同时对一些税种进行了调整。由于战乱，所收税款不及同期一半，主要用于各级维持会的开支。

1932年3月9日，溥仪出任伪满洲国执政，在导政部（后改为经济部）下设税务司掌管中央税收事务，各地方按经济区域设置税务监督署作为专门管理机构，按行政区域设立捐税局作为专门征收机构。由于伪满政府的实际行政大权完全由日本关东军第四课掌握，加之各级税收监督署的副署长均由日本人担任，因此满洲国的税收实际上是日本对中国的掠夺性税收。

四次税制整理，形成殖民税收。

日伪政府一方面按照日本国内的税收模式建立所谓的现代税制，以达到同化和殖民化目的，另一方面又课征了诸如出产粮食税、鸦片税等落后的税种，以保证最大的税收收入。为此从1932年到1945年，伪满政府共进行了四次税制整理，使伪满殖民税收体制得以确立。