在联邦的这一部分，政治生活开始于乡镇。甚至我们可以讲，最初每个乡镇都是一个独立国。后来，几位英国国王相继要求行使他们的主权时，也不过仅仅限于州一级的权力。他们令乡镇保持了原状。目前，新英格兰的乡镇是从属的，但它们最初绝非这样或几乎不是这样。它们并没有从别处获得权力；相反，它们好像把自己的一部分独立让给了州。读者请务必记住这个重大的差别。

一般乡镇只在各乡镇共享的利益上服从于州，即在我称之为公益的利益上。

在只与乡镇本身有关的一切事务上乡镇仍然是独立的，而且我认为新英格兰的每一个居民都会承认，州有权干预纯属于乡镇的利益。

所以，在新英格兰的乡镇，打官司，买卖东西，或增减预算，州当局从来不予干涉，而且它也没有这样想过1。

1参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第250页：1786年3月23日法令。

1参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第217页：1786年2月20日法令。

2同上书，第1卷第367页：1789年6月25日法令；第3卷第176页：1827年3月8（10）日法令。

对全州性的公共义务，它们必须尽到。例如，州需要钱，乡镇就没有同意或拒绝的自由1；州制定一项维持治安的法规，乡镇必须予以执行；州想修建一条道路，乡镇不能不让道路从其境内通过；州想在全州范围内实施统一的教育制度，乡镇就得设立法律规定学校2。在后面描述美国的行政组织时，我们将会谈到在上述情况下是怎样并通过何种途径逼迫乡镇服从的。现在，我只想指出这种义务是存在的。这种义务是必须尽的，但州政府在规定它时仅仅是指示一个原则；在执行的时候，乡镇往往又恢复了它的所有个体独立权。例如，赋税由州议会表决通过，却由乡镇计征税款；上级命令设立学校，却由乡镇花钱办学和管理学校。

在法国，是由国家的税务人员去收村镇的税；而在美国，则是由乡镇的税务人员去收州的税。

换句话说，在我们法国，是中央政府将它的官员借给了村镇；而在美国，则是乡镇将它的官员借给了州政府。这个事实已经充分表明，两个社会的差别是如何的大了。

新英格兰的乡镇精神为什么新英格兰的乡镇被居民爱慕——欧洲难以养成乡镇精神——乡镇的权利和义务有利于在美国养成乡镇精神——乡镇在美国比在其他国家有更明显的特点——乡镇精神在新英格兰是如何表现的——乡镇精神产生的可喜成效美国的乡镇，不仅有自己的制度，还有支持和鼓励这种制度的乡镇精神。

新英格兰的乡镇有个随处可见的鼓励人们进取的优点，这就是有权和独立。没错，乡镇的活动有其不可逾越的范围，可是在这个范围内，乡镇的活动是自由的。当面积和人口还不足以使乡镇独立时，表现为活动自由的这种独立性，就已经使乡镇占有事实上极其重要的地位。

不可否认，人们往往都热衷于趋炎附势；还可以看到，在一个被征服的国家里，人们的爱国心是不会持久的。新英格兰居民之所以爱慕乡镇，是因为他们认为乡镇是一个自由而强大的集体，而不是因为他们出生在那里。他们是乡镇的成员，而乡镇也值得他们去精心管理。

但在欧洲，由于统治者本人只承认乡镇精神是维持安定的公共秩序的一个重要因素，所以他们常常缺少乡镇精神，但不知道怎么去培养它。他们害怕乡镇独立和强大以后，会篡取中央权力，使国家处于无政府状态。可是，你不让乡镇独立和强大，你从那里就决不会得到公民，而只会得到顺民。

再以一个重要事实为例：新英格兰的乡镇组织得非常好，既能吸引各类居民向往依恋，又不会让他们产生贪欲。

县的官员虽然不是选举的，但是他们的权力有限。甚至连州也只有次要的权限，州的存在是无关紧要的。所以，几乎没人离开自己的事业中心，将自己的生活节奏打乱，去州里当官。

虽然联邦政府授给其管理人员权力和荣誉，但由此发达的人并不算多。总统是在达到一定的年龄之后才能取得的最高职位。关于联邦政府的其他高级官员，也可以说都是暂时性的，并且在任职之前，他们往往已在其他活动方面作出了成绩。事业上的壮志雄心，不会让他们以终生当官为目的。日常生活关系的中心，即乡镇，才是人们的求名思想、获得实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。这种常常困扰社会的情感在发作于炉灶旁边时，也就是在家庭内部时，就会改变它们的属性。

因此，在美国的乡镇，人民试图以巧妙的方法打破（假使我能够这样说的话）权力，从而让尽可能多的人参与公共事务。这样，经常开会审议乡镇的管理措施成为了选民的任务，而各式各样的官职，则独立于选民之外，在自己的职权范围内代表权力很大的乡镇自治体，并且以这个自治体的名义行动！所以，广大的人民群众都能做好工作，不必替乡镇政权操心，还能自觉地关注乡镇政权！

将乡镇政权同时分给如此多公民的美国制度，却不害怕扩大乡镇的权力。我们有理由相信，美国人的爱国心是通过实践而养成的一种依恋家乡的感情。

如此，可以说乡镇生活无时无刻不在使人感到与自己息息相关，无时无刻不在通过履行一项义务或行使一项权利去实现。这样的乡镇生活，让社会产生了一种不致打乱社会秩序而又勇往直前的稳步运动。

美国人眷恋其乡镇的原因，跟山区居民热爱山山水水相同。他们觉得故乡有一种明显的和独一无二的特色，有一种在其他地方都无法看到的特征。

通常来说，新英格兰的乡镇生活是幸福的。根据居民的爱好来选择乡镇的管理形式。在生活安逸和物质充裕的美国，乡镇的骚动其实不多，地方的事务也易于管理。

并且，一直以来人民都接受了政治教育，或者可以说他们在这个地方落脚的时候就开始接受这种教育。新英格兰从来没有等级的区分。所以，乡镇中不存在一部分人欺压另一部分人的现象，而只是对独立的个人进行的惩罚，也会在征求全体居民同意后撤销。若是乡镇的管理有了漏洞（要指出这种漏洞，其实并不难），人们也不会耿耿于怀，原因是管理的依据事实上源于被治理的人，不管管理得好坏，他们必须得满意，用此来彰显他们做主人的自豪感。这种自豪感无可比拟。从前英国虽是统治所有殖民地的，但殖民地的人民却始终是自己管理乡镇的事务。所以，乡镇的人民主权不但古老，而且一开始就已存在。

新英格兰的居民眷恋着他们的乡镇，原因就是乡镇是强大的和独立的；他们关注自己的乡镇，原因是他们参与乡镇的管理；他们热爱自己的乡镇，原因是他们必须珍惜自己的命运。他们在乡镇上投放了自己所有的抱负和未来，还让乡镇发生的每一件事情与自己紧密相连。他们在有限的力所能及的范围里，尝试着去管理社会，让自己习惯于自由赖以实现的组织形式，若没有这种组织形式，自由就只能依靠革命来实现。他们体会到这种组织形式的益处，产生了遵守秩序的志趣，明白了权力和谐的好处，最终对他们的义务的属性和权利范围形成了明确的和合乎实际的概念。

新英格兰的县新英格兰的县类似于法国的县——县的建制纯是出于行政考虑——没有代议制的任何因素——由非选举的官员来治理美国的县跟法国的县有许多类似之处。不管是法国的县，还是美国的县，都是任意划分的。虽然县是个整体，但它所包含的各个部分之间既没有必然的联系，也没有共同的眷恋情感、传统及生活。县的建制纯粹是出于对行政的考虑。

乡镇的面积不大，没办法构建成套的司法体系。所以，县就成了司法系统的第一中心。每个县都设一个法院1、一名司法官和一座关押犯人的监狱。其中一些设施是一个县所有的乡镇几乎都觉得需要的，因此自然就需要成立县级机关来管理各乡镇的同类事务。在马萨诸塞州，这个机关的大权掌控在为数不多的几名官员手里，他们是州长依据州长咨议会2的提议任命的3。

县的行政官员只有非正规的和有限的权力，并且只能在为数不多的预定的事项中行使。一般是由州和乡镇来办理日常的事务。县的行政官员只编制本县的预算，随后交由立法机关通过4。县里不设直接或者间接代表本县的议会。

所以，严格地来讲，县里其实并没有政治生活。

美国大部分州的宪法，都存在一种双重倾向：一方面让立法者集中立法权，另一方面又让立法者分散行政权。新英格兰的乡镇，自身有它不可破坏的生活准则，却又需要把乡镇的生活虚构到县的活动中去。致使人们都没感觉到乡镇在县里发生作用。

在州里，只有一个机构可以代表全体乡镇，那就是作为全州权力中心的州政府。除去乡镇活动和全州活动之外，可以说只存在个人活动。

新英格兰的行政在美国没感觉到有行政——原因——欧洲人觉得要靠在公权方面剥夺某些人的权力来建立自由，而美国人觉得要靠分散某些人的权力来建立——几乎任何的行政工作可以说都划归乡镇，由乡镇官员掌管——不管是在乡镇还是在它的

1参见《马萨诸塞法令汇编》第1卷第551页：1821年2月14日法令。

2州长咨议会是由选举产生的。

3参见《马萨诸塞法令汇编》第2卷第494页：1819年2月20日法令。

4同上书第1卷第61页：1791年11月2日法令。上级，都看不见行政等级森严的痕迹——如此的原因——那么，州又是如何一律成为行政单位的——谁授权使乡镇和县的行政服从法律——司法权进入行政部门——选举原则扩展到所有官职的后果——新英格兰的治安法官——谁来任命——县的管理——乡镇行政的监督——地方法院——办案方式——谁把案件提交法院来审理——同其他一切行政职务一样侦讯权和起诉权被多人掌管——以分得罚款的措施鼓励检举到美国旅游的欧洲人最吃惊的，是这里没有我们平常会见到的政府或衙门。美国有成文法，并且人们每天都在执行。一切都在你的四周有条不紊地进行，可是你却到处找不到指挥者。操纵社会机器的是一只看不见的手。

然而，一切社会为了求得生存不得不服从于某种权威，就像人们为了表达自己的思想而需要依靠一定的语法结构一样，而失去这种权威，社会就会陷入无政府状态。

这种权威可能有不同的表现形式，但不可否认它始终存在于某处。

一个国家要削弱权威的力量，一般有两种方法。

一是剥夺当局在某些情况下的自卫能力或自卫权利，以便从根本上削弱当局的权力。这种削弱权威的方法，一般是欧洲建立自由的方法。

二是缩小权威的影响：把社会权力分给许多人掌握，增设官职，使每一官职只有履行职务时所必需的权限，而不是去剥夺当局的某些权力或不去让当局的权力瘫痪。

一些国家在运用这种方法分散当局的权力的时候可能会引发无政府状态，但这种方法本身却不是无政府主义的。可以说，用这种方法分散权威后，权威的作用虽然减少了危险性和不可抗拒性，但是并没有破坏权威本身。

正是对自由的发自内心的热爱推动了美国革命，而绝非对独立盲目的、没有限制的渴望。这个革命没有遭到造反激情的支持，反而是在爱好秩序和法治的口号下进行的。

所以，不要觉得在美国这个自由国度人们就可以随心所欲。相反，在这里，加于人们的社会义务要比其他地方多得多，人们始终坚持把权限的行使分给许多人，而不想从根本上打击当局的权力或否定它的权限。他们想以此来加强权威，削弱官吏，以使社会永远秩序井然而又保持自由。

世界上再也没有一个国家的法律能像美国的那样公正严明，也再没一个地方的公权能像美国的那样分管在如此众多的人之手。

美国的行政权结构既不是逐级分权的，也不是中央集权的。它在行使时不为人察觉的真正原因就在于此。虽然行政权存在，但是不知道它的代表在哪里。

前文曾经提到，新英格兰的乡镇不受任何上级机关的监护，是独立的。所以，它们自行处理本乡镇的事务。

乡镇的行政委员们，也通常监督执行或者亲自执行全州性的法律1。

州有时候也颁布一些全州性的治安条例，但全州性的法律除外。一般情况下，根据当地的需要，由乡镇当局或者乡镇官员联合治安法官，来规定本地的社会生活细则，公布有关正常秩序、公共卫生和公民道德的守则2。

最后，乡镇的行政委员们也可以自行处理乡镇常常发生的但又不能预见的一些紧急事项，而不受外来的任何指示3。

综上所述可知，在马萨诸塞州，行政权虽然几乎4全被乡镇所掌握，却分散在许多人的手中。

在法国的乡镇，严格来说，只有乡长或镇长是唯一的行政官员。

可在新英格兰，我们却发现至少有19种官员。