本章知识要点

识记：铁路法，合理运输，铁路运输票证，货物的禁运，铁路建设用地，铁路留用土地，危险货物。

领会：铁路法的适用范围，铁路运输管理体制，铁路运输企业的性质，铁路运输企业的经营原则，铁路运输设施安全管理的内容。

应用：能够深入思考我国铁路法律法规体系存在的问题。

（第一节）铁路运输及立法概况

一、铁路运输概述

铁路运输是利用铁路线路、机车、车辆等运输设施和运输设备，通过将火车车辆编组成列车在铁路上载运旅客、货物的一种运输方式。

铁路是第一次工业革命的产物，世界上第一条铁路出现在英国。由于铁路能够高速、大量地运送旅客和货物，到了19世纪末20世纪初铁路运输成为世界上最重要的运输方式。20世纪60年代，随着比较先进的内燃机车和电力机车逐步取代了传统的蒸汽机车，并在重载、高速和运营组织管理技术等方面取得新的突破，铁路在陆路运输中发挥了重要作用。

铁路运输的优点是运行速度较快，运输能力大，受自然条件限制少，运输的安全性和准确性较高，远距离运输的成本较低。缺点是受铁轨和站点的限制，受运行时刻、配车、编列、中途编组等因素的影响，不能适应用户的紧急需要，近距离的运输费用较高。

我国第一条铁路是英国人在1876年建成的淞沪铁路。中国人自己修建的第一条铁路是1881年11月8日由开平矿务局出资修建的“唐山胥各庄”铁路。成渝铁路是新中国自行设计施工、自行修建、完全采用国产材料的第一条铁路，是中国铁路史上的一个创举。

目前，我国铁路已经逐步建设形成了“八横八纵”的铁路网络，截至2012年底，全国铁路营业里程达到98万km，居世界第二位，高铁运营里程达到9356km，居世界第一位。

132随着铁道部的撤销，铁路总公司的挂牌成立，我国铁路企业体制变革进入了新的历史时期。在依法治国的大环境下，制定、修改、完善相关铁路立法也愈显重要。

二、铁路运输法律法规体系

铁路法律法规体系是由国家管理铁路的有关法律、行政法规和规章组成的统一整体，是保证铁路部门依法治路的重要前提。建立适合铁路特点的铁路法规体系是加强铁路法制建设的一项重要内容。

新中国成立以来的绝大多数时间中，我国铁路一直按传统的计划经济模式运行。对铁路运输的管理一直是以行政手段为主，期间其主管部门（原铁道部）也是政企合一的组织。铁道部不仅对铁路发展的宏观问题进行规划与管理，而且也负责铁路企业的具体经营业务。随着社会主义市场经济体制在我国的逐步建立和发展，铁路运输走向市场成为必然，铁路总公司的成立标志着中国铁路运输正在迈入市场经济的大潮中，改革铁路运输方面的立法势在必行。

目前，我国的铁路运输法律法规体系包括三个层次：第一个层次为国家法律，由全国人民代表大会及其常务委员会制定和修改；第二个层次为行政法规，即国务院发布或经国务院批准由铁路政府主管部门或其他部门发布实行的各种规范性文件；第三个层次为行政规章，主要是铁路主管政府部门发布的各种实施细则、规程和规则、办法、规定等，也包括铁路政府主管部门与其他部委联合发布或其他部门根据行业管理的职权作出的有关铁路管理方面的行政性规定。

（一）国家法律

1990年9月9日，《中华人民共和国铁路法》由中华人民共和国第七届全国人民代表大会常务委员会第十五次会议通过，共有6章94条，自1991年5月5日起施行。铁路法是铁路管理的一部基本法律，内容涉及铁路运输营业、铁路建设、铁路安全与保护、法律责任等基本法律规定。该法作为国家管理铁路的基本法律，是调整铁路与国家、企业、其他组织和公民在铁路建设、安全、运营、发展等方面所发生的各种社会关系的法律规范，在铁路运输法律法规体系中处于最重要的地位，是铁路法律法规体系的龙头。

除了《铁路法》以外，其他法律诸如《民法通则》、《合同法》、《消费者权益保护法》、《环境保护法》等也是铁路运输法律法规体系中的重要组成部分。

（二）行政法规

在国家行政部门出台的规范铁路运输管理的行政法规中，比较重要的是2004年12月22日国务院通过的《铁路运输安全保护条例》，自2005年4月1日起施行。该《条例》

分总则、铁路线路安全、铁路营运安全、社会公众的义务、监督检查、法律责任、附则共7章103条，对铁路运输安全相关问题进行了规范，对维护铁路运输安全、保障铁路运输畅通起到了积极的作用。2013年8月17日，中华人民共和国国务院公布《铁路安全管理条例》，该《条例》分总则、铁路建设质量安全、铁路专用设备质量安全、铁路线路安全、铁路运营安全、监督检查、法律责任、附则共8章108条，自2014年1月1日起实施，同时宣布废止2004年12月27日国务院公布的《铁路运输安全保护条例》。

2007年6月27日国务院通过《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》，共8章40条，自2007年9月1日起施行。根据2012年11月9日中华人民共和国国务院令第628号公布、自2013年1月1日起施行的《国务院关于修改和废止部分行政法规的决定》修正，删除了其中的第33条。该《条例》分总则、事故等级、事故报告、事故应急救援、事故调查处理、事故赔偿、法律责任等。该条例对铁路交通事故涉及的主体、内容及其权利、义务都做了详细的规定，对及时处理事故、恢复铁路运行秩序、维护各方当事人的合法权益具有积极的意义。

除此之外，铁路运输法律法规体系中还有《铁路货物运输合同实施细则》、《铁路旅客运输损害赔偿办法》和《铁路卫生交通检疫办法》等数十件法规，内容涉及客货运输、损害赔偿、安全保卫等，对调整铁路运输活动中各种法律关系起着十分重要的作用，是铁路法规体系的基本框架。

（三）行政规章

在几十年的铁路运输管理实践中，政府铁路主管部门制定了大量的行政规章，内容涉及客货运输、安全保护、运输市场准入、运输行为、铁路技术等方面。这些规章对加强铁路管理，保障铁路运输生产经营活动顺利进行，起到了重要的作用。这方面的行政规章主要有：《铁路道口管理暂行规定》、《铁路建设管理办法》、《铁路企业伤亡事故处理规则》、《铁路交通事故调查处理规则》、《铁路行车事故处理规则》、《铁路技术管理规程》、《铁路安全监督管理办公室职责规定》、《铁路建设工程质量管理规定》、《铁路基本建设项目投资控制管理办法》、《铁路基本建设变更设计管理办法》等。这些行政规章对加强铁路的管理，保障铁路运输生产经营活动顺利进行起到了重要的作用。

三、我国铁路法律法规体系存在的问题

虽然铁路行政法规或规章林林总总有很多部，涉及的问题方方面面，但是这些法规或规章并没有使铁路立法体系化、全面化，甚至在铁路建设等领域还存在着法律空白。我国现有的铁路法律规定因为种种原因，某些规定甚至成为了铁路企业发展的制约因素。由于历史和体制的原因，铁路立法相对滞后，尤其是在铁路运输和铁路建设等方面还存在法律空白，造成一些已经明显的不合时宜的法律文件或政策性文件沿用至今。甚至对于一些人民普遍关注的问题，例如火车晚点现象、铁路融资问题、铁路建设及安全监管等问题，由于缺乏必要的法律依据，导致铁路企业发展受到制约和阻碍。要从根本上解决上述问题，最可行的办法就是加快铁路立法，完善铁路法律体系。

（一）没有独立的立法、执法及规制监督机构

我国目前涉及铁路企业的相关法律大多数是行政法规或行政规章，没有一套完善的完整的规范的适合现在的社会主义市场经济体制的铁路法律。多数行政法规由铁路主管政府部门或部门内的相关单位制定并颁布，需要进行法律解释时，仍由相关的法规制定机构进行解释，这就是人们常说的既是裁判员又是运动员，同时铁路主管政府部门还负责全国的铁路运输和铁路建设工作。

社会发展需要铁路行业的立法必须由独立于任何行业主管部门的专门的行业立法组织来完成，这样可以最大限度地避免受部门利益的影响，促进竞争和保障消费者权益。行业法的执法机构，即铁路业规制机构要独立于政府和企业，按照行政程序法行使规制职能，保证规制过程的透明化和规范化。规制者制定规章、发布行政命令、实施行政处罚和行政裁决的过程，应尽量采取公开的听证制度。

（二）《铁路法》不能完全满足当前的需要

《铁路法》因为其产生于计划经济体制的大背景下，没有涉及铁路企业在市场经济体制下的运营的相关规定，不能满足当前的新形势下铁路企业改革和跨越式发展的需要。根据《铁路法》的规定，铁路主管政府部门是铁路工作的主管部门，行使对国家铁路集中、统一调度、指挥的职能。原铁道部作为国家的行政机构，既担负行政管理职能，还管理铁路企业的运营，并没有实行“政企分开”，这是不符合现代企业制度的要求和市场积极体制下的竞争机制的要求。

我国铁路业的垄断地位是在多年计划经济体制下逐渐形成的，随着“计划壁垒”的消除和经济技术的发展，传统上被认为具有自然垄断性的铁路网上运输业务、铁路建设、铁路物资供应等已不再被认为具有自然垄断的性质。实行“网运分离”后，由于网上运营业务具有竞争性，经营网上运输业务的各客货运公司等铁路运输企业，已无须从反垄断法适用中予以豁免，应当同其他经济主体一样，受反垄断法对其市场竞争行为的规范，在铁路运输市场等领域进行公平竞争。

我国现行铁路法规体系存在很多问题，就内容而言，主要表现为相关立法内容相对滞后，可操作性较弱，权责规范有失平衡；就结构而言，主要是现有的铁路法律规范效力层级低的问题，配套法规、规章不足。

（三）建设规范方面的问题

在法律层面，建设投资者权益保护内容和铁路建设规划规定不足。《铁路法》第三章33条到41条专门对铁路建设作了规定，主要涉及铁路规划与计划的基本原则、建设用地的管理、铁路轨道及技术标准、建成验收制度、铁路道口的设置与管理、铁路桥梁的修建的规定。一方面，这些条文中没有涉及铁路建设投资内容的规定，缺少有关直接投资的股东权益保障机制，以及股权分配方式、铁路运营方式的规定。另一方面，铁路建设规划的内容的规定多是一些原则性的规定，且操作性不足，没有涉及合理利用土地及环境保护的内容，同时相关程序性规定不足，缺乏民主参与规定。例如，《铁路法》第33条规定：铁路发展规划依据社会发展、国民经济和国防建设的需要制定，并与其他交通运输规划相协调。该条文仅规定了制定发展规划的原则和依据，但这一依据仅局限于“社会发展、国民经济和国防建设”，未规定合理利用土地和保护环境内容，同时未明确规定规划的制定主体、审批部门及规划如何取得效力等程序规定。

在法规层面，缺乏专门规范建设活动的行政法规。虽然2009年12月29日向社会公开《铁路建设条例（征求意见稿）》规定了部分铁路建设规划及投资内容，但至今仍未最终经过法定程序制定出来，所以仍然缺乏专门的行政法规对此类铁路建设活动进行规范。

在规章层面，缺乏铁路建设活动的程序规定及铁路投融资制度配套规定。

（四）运输安全规范方面的问题

在法律层面，虽然《铁路法》对铁路运输安全保护做了专章的规定，但运输安全在《铁路法》中只占一部分，且规定较简单，并且存在权责不平衡，缺乏事前、事中和事后的安全监督制度问题。《铁路法》第四章从第42条到第59条规定了铁路安全与保护；第42条规定了铁路运输企业运输设施保障及旅客和货物运输安全义务；第43条至第46条规定了地方各级政府及有关部门保护铁路运输安全的职责；第47条至第59条详细列举社会公众不得违反铁路秩序侵害铁路安全的义务及处罚方式。不足之处表现为铁路系统内部安全责任规定少，公民、组织不妨害义务规定多。

在法规层面，虽先后制定了几个行政法规对铁路安全各个方面问题进行了规定，但是内容上存在一些问题，比如《铁路交通事故应急救援和调查处理条例》中规定人身伤亡的赔偿责任限额为人民币15万元，行李损失的赔偿限额为人民币2000元，规定的限额明显与现实相去甚远，以至于“7·23”动车事故，铁路主管政府部门提出了赔偿方案，一开始赔偿172万元，接着是50万元，最后是915万元，赔偿的数额不应该是一个变化的数额，应当是由一个合理的法律标准来确定的。

在规章层面，现行铁路安全法律法规中行政规章较多，但是效力低且适用范围有限，若无最高立法机关颁布的法律，以及最高行政机关颁布的行政法规，其存在也就缺少母法的依据。

（五）服务质量规范方面的问题

从法律层次来看，我国缺少铁路质量规范制度。《铁路法》中涉及服务内容主要有四点，如第5条规定了铁路运输企业提高运输服务质量的义务，但对于依据什么标准、按照什么方式来提高服务质量没有具体的规定，且没有责任的规定，仅是宣示性的立法。第10条规定了安全和正点到达义务。第12条规定了车次延误的铁路运输服务方责任，但该规定未明确旅客获得救济的方式，换言之，并没有明确规定铁路运输企业的民事责任。第13条对列车上的卫生清洁、餐饮供应做了规定。《消费者权益保障法》虽规定了消费者权益和经营者义务，但铁路运输服务有其特点，涉及复杂问题，并非该法能涵盖的。

从规章层次来看，规章部分内容缺失或陈旧，不利于保护铁路消费者的权益。

从其他规范性文件层面上看，主要规定了服务质量、监督制度等内容，但是存在如下问题：一是对于硬件设施质量，有关特殊服务和新的服务内容未做规定；二是未规定服务质量标准依据的评定要求、规则和程序，以及评测后相关主体的责任承担等内容；三是缺乏旅客反馈制度。

四、未来铁路运输立法的主要方向

（一）高铁立法

高铁运输是我国中长途客运的主要手段之一，保证高铁运输的安全、快捷、稳定，就是高铁方面立法的主要目的，“以人为本”是高铁立法的根本。

1高铁立法的要求