倘若下院中一直不愿意作修正案发言或动议的多数人（至今仍是相当大的多数）不再把全部的事务调整交给那些愿意提出动议或发言的人，倘若他们想到，对立法来说还有比得到选民选举的能力和具有流利的口才更好的条件，并且真的去找就能找到的话，那么他们就会很快认识到，和行政事务一样，代议制议会在立法事务上能够胜任的唯一任务不是做工作而是让别人把工作做好，决定应委派谁或怎样的人去做，以及在工作完成时是否给予国民的认可。任何适合高级文明状态的政府，都将有一个小团体来作为政府的重要成分，充当立法委员会来负责制定法律，它在人数上不多于内阁成员。倘若我国的法律能获得修改并采用连贯的形式（不久肯定能这样），完成这一任务的法典编纂委员会应被当做一项永久制度继续来完成监督这项工作，要防止退化，并随时作出进一步的改进。

谁也不希望这个团体有自行制定法律的权力，因为委员会将只是体现制定法律方面的智慧因素，议会将代表意志因素。任何法案在未经议会批准之前不成为法律，而议会或者两院之一不但拥有否决法案的权力，而且拥有把法案送回委员会重新加以考虑或进行改进的权力。两院都能采取主动，向委员会提交问题，指示它准备一项相应的法律。当然，作为国家所需立法的手段，委员会无权拒绝发挥它的作用。起草一项实现特殊目的的法案的指令，经过两院一致同意之后，就会对委员会的委员具有强制力，除非他们宁可辞职。但是，一旦法案形成，议会就无权进行改变，只能通过或加以否决；或者对其部分地不同意，将它发回给委员会重新考虑。由国王任命委员会的委员，但应任职一定的时间，比如说五年，除非经由议会两院提议免职，其理由或者是个人的失职（如法官的情形一般），或者是拒不依据议会的要求起草法案。在五年期满后，其成员就不再任职，除非被再度任命，以提供一种简便的方法来去除那些和职务不相称的人，并将年轻而新鲜的血液注入该团体。

在雅典民主制中甚至也能感到存在与这相当的某种规定的必要性，在那个地方的民主制的全盛时期，公民会议（ecclesia）可以通过法令（psephisms）（多数是有关单个政策事项的法令），但所谓法律（ws）只能由另外一个人数较少、被称为立法团（nomoheae）的逐年更新的团体变更或制定，这个团体也负责修改所有法律，使之保持一致。在英国宪法上，无论采用哪种实质和形式上的新安排，都有非常大的困难，但与之相对，在使现有传统和形式适于达到新的目的上则没有很大的反感。我认为，可以想办法通过上院的机构用这一巨大改进来丰富宪法。在宪法上，一个准备法案的委员会和恤贫法管理局或圈地委员会比起来，本质上不是更大的创新。倘若考虑到这种委托的巨大的重要性和尊严，规定除非经议会提议免职，每个被任命为立法委员会成员的人照例应是上院终身贵族议员的话，那么把司法职能完全委托给上院执掌司法的议员的那种经验和良知，就很可能会把立法事务（有关政治原则和利益的问题除外）转而委托给职业的立法者了。由上院发起的法案以后就总会由他们起草了。政府就会委托他们制订全部法案了。

并且如果下院中非阁员的议员不再把法案直接提交给下院，而是被准许向下院提出并由下院将其交给立法委员会，他们就会逐渐发觉这样做很方便，并可能会对他们的法案在两院获得通过有利。因为下院不但能把问题交给该团体考虑，而且能把特别建议甚至法案全文的草案（假如任何议员认为自己可以准备这样一个应该能通过的法案的话）交给该团体考虑。毫无疑问，下院会把每个这种草案交给该委员会，即使只是作为材料或为了其中可能包括的建议也好，就像下院同样会把在一次议案离开委员会之手后议员可能提出的书面的修正案或者反对意见提交委员会。

如此一来，由所有议会的委员会修改法案的做法虽然不是正式废止但也会废而不用。该项权力不是被放弃了，而是和扣发国库开支权、国王否决权以及其他的政治斗争中的古老手段一起，被闲置在武库中。没有人希望它们被使用，但也没有人同意抛弃它们，因为他们担心有朝一日在十分紧急的时候会仍需要它们。经过这样的安排，立法就会获得作为技术性劳动和需要特殊经验和研究的工作的适当地位；另一方面，国民最重要的自由，即只受到他们选出的代表一致同意的法律统治的自由，将会保持着，并因为摆脱了目前在缺乏考虑和无知的立法形式上带有的严重但绝非无法避免的缺点而变得更具有价值。

代议制议会的适当职能并不是管理（这对它根本不合适），而是控制和监督政府：公开政府的行为，迫使它对人们觉得有问题的所有行为作出充分的辩解和说明；谴责那些该受责备的行为，而且，倘若组成政府的人滥用职权，或者履行责任的方式明显同国民的舆论相冲突，就将他们撤职，并事实上或明白地任命其后继人。这确实是广泛的权力，是对国民自由的充分保证。除此之外，议会还有一项职能，其重要性不低于上述职能：它既是国民的诉苦委员会，又是他们表达自己意见的大会。它是这样一种舞台，不但国民的一般意见，并且每一部分国民的意见，以及尽力做到国民中每个杰出个人的意见，都可以在这里充分表达出来并进行讨论。在那里，这个国家的任何人都能期望有某个人把他想说的话说出来，与他自己说得同样好或者比他自己说得更好——不是专门对着朋友和同党的人说，而是在反对者的面前经受相反两方面争论的考验。

在那里，就算自己的意见被别人压倒的人也会觉得满足，因为他已经把意见说出来了，他的意见被置于一旁，不是因为单纯任意的行为，而是因为更好的意见取得了大多数国民代表的同意。在那里，每种意见或每个政党都能检阅自己的力量，也都能修正有关它的追随者的力量或人数的任何错觉。在那里，国民中占优势的意见清楚地显示它的优势，并在政府面前集中队伍，从而就可以在它只显示力量而不必实际运用力量的情况下，使政府能够并被迫让步。在那里，政治家可以远比根据其他任何信号更可靠地看清楚哪种意见和力量成分正在发展，哪种意见和力量成分正在衰退，从而可以在制订措施时不但关注当前急务，而且会关注发展中的倾向。代议制议会往往被它的敌人讥笑为纯粹空谈和清谈的场所。很少有比这更大的误会。在谈论的问题与国家巨大公共利益相关的时候，我不明白代议制议会如何能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句话，或是代表着某个重要团体所信赖的个人的意见，或是代表着某个重要团体的意见。

在这个场所，这个国家的任何一种意见和任何一种利益都能在政府面前，以及其他所有意见和利益面前，对自身的理由进行相当激烈的辩护，能迫使它们听取，或者同意，或者明确表达出不同意的理由，倘若这样一个场合不符合其他目的的话，在本质上是任何地方所能有的最重要的一种政治制度以及自由政府的头等好处之一。这种“谈论”，如果不至于妨碍“行动”，它就绝不能予以轻视。谈论绝不会妨碍行动，倘若议会了解到并承认讨论和谈论是它的本分，而作为讨论结果的行动是特别经过相应训练的人们的任务，而不是一个五方杂处的团体的任务；了解并承认议会的适当职能是想方设法明智地和诚实地选出那些人，并不再干涉他们，除了通过广泛的批评和建议，以及决定是否给予国民同意的最后批准之外。正是由于缺少这种可贵的保留，以至于人民议会在试着做它不可能做好的事情，即立法和行政管理，并除了它自己的机构之外不为这些事务规定其他机构，这时在谈论中花费的时间当然就不是做实际工作的时间了。

但正是使这种团体最不适于作为立法会议的这一实际状况，却使它们更适合执行另一种职能，那就是，它们不是这个国家最伟大的政治人物的会聚（有关国民的意见极少能从这种人物的意见中被可靠地推导出来），而是（在适当地构成时）有资格在公共事务上发言的、人民中各种不同程度的智力的一个非常好的标本。它们的作用就是显示各种需要，成为反映人民要求的机关以及争论有关大小公共事务的意见的场所。还有就是通过批评和最终不给予支持，制约那些真正有权管理公共事务的高级官员或者任命他们的高级官员。只有对代议团体的职能进行合理的界限内的限制，人民实行控制的优势才能与同样重要（随着人类事务在复杂性和规模上的增长而显得越来越重要）的对熟练的行政和立法的要求一同获得。要结合这些好处，除了从要求后者的职能中把保证前者的职能分开之外，并没有其他办法。通过把批评和控制的职能从事务的实际管理中分离出来，并把前者交给多数人的代表，与此同时又对后者保证在对国民的严格责任下获得那些经特殊训练又有经验的少数人所具有的知识和老练的智慧。

以上讨论是关于应当赋予国家有主权的代议制议会职权的，这个讨论要求接下来要研究适度赋予较次要的代议制团体的职能，这些团体的存在应当只是为了有关地方的目的。这种研究是这本论著的一个不可或缺的部分，然而因为诸多原因，我们必须把这种研究推迟到研究完作为主权者对国家行政和立法进行控制的大代议制团体的最合适组成之后。