在探讨代议制政体的时候，首先要看到它的本质或概念与特定形式之间的区别，在这种形式中，偶然的历史发展或者某个特定时期盛行的观念会将概念掩埋。

代议制政体就是指全体人民或者一大部分人民通过定期选举出代表并由这些代表来行使最后的控制权——这种权力必定存在于任何一种政体的某个地方。人们必须完全掌握这个最后的权力。不论任何时候，只要他们高兴，他们就是支配政府所有行动的主人，而不需要由宪法给予这种控制权。英国宪法没有这样做，但它事实上所给予的也相当于这样做了。在一个混合的和均衡的政府中，这种最后控制权实际上也是单一的，就像在纯粹的民主制或君主制政府中一样。这是被我们时代的伟大权威再次恢复的古人思想中的一条真理，即平衡的政体是没有可能的。平衡几乎总是有的，但是天平的两端绝不会保持绝对平衡。

在政治制度的表面上，哪一个占优势并不总是明显的。在英国宪法里，倘若充分行使了这种权力的话，主权的三个地位相等的构成部分都有权停止整个政府机器的运行。因此，每个构成部分在名义上都有同等的权力去挫败和阻挠其他部分，并且假如三者之一希望通过行使该项权力来改善自己的地位，则按照人类事务的常理，它就绝对会行使该项权力。毫无疑问，每个构成部分倘若感到自己受到其他一个或者两个部分的攻击，它就会运用自己的全部权力来进行防御。那么怎么才能防止这种权力被用来进行攻击呢？倘若我们想知道宪法中哪些部分才算真正的最高权力的话，我们必须依靠这个国家的实际的政治道德，即不成文的宪法准则。

按照宪法，英国国王对议会的任何决议都有否决权，并且可以不顾议会的反对来任命和继续任用内阁阁员。但是这个国家的宪政道德会迫使国王的这些权力失效，导致它们无法行使；此外，因为事实上行政首脑一直由下院任命，于是下院就成为国家真正的主权者。但是，这种限制行使合法权力的不成文准则，仅仅在和真正政治力量的实际分配保持一致的前提下，才能生效，并确保它们的存在。在每一个政体中都有一个力量最强大的存在，一旦宪法习惯于用来进行工作的妥协方法停止，而又出现了力量的考验时，那个力量将取得胜利。

宪法的准则会得到遵守，并且在实际上也会起作用，而这仅需它们把宪法上的优势赋予在宪法之外更具现实力量优势的那个力量。在英国，这指的就是民众的力量。所以，倘若英国宪法的法律规定和实际上调整着各个政治权威行为的不成文准则，不能确保宪法中民众的因素得到符合它在国家中体现的真正的力量和高于各个政府部门的最高地位，那么宪法将不具有原本特点之一的稳定性，这样的话，法律或者不成文准则就很快不得不进行改变。因此英国政府就成为在该用语正确意义上的代议制政府：它所给予的那些不直接对人民负责的人手中的权力，只能被认为是统治权力愿意对自己的错误采取的预防办法。这种预防办法在所有完好的民主制中都曾经出现过。如雅典宪法就有过许多这种规定，美国宪法也是如此。

尽管在代议制政府中国家的实际最高权应属于人民这一点是根本必要的，但代议团体应当直接并亲自承担哪些实际职能，在政府机器中起到怎样的明确作用，这些问题还没有得到解决。在这方面的多种多样性和代议制政体的本质并不矛盾，只要该项职能可以保证代议团体对一切事情的最后控制权。

对政府事务的控制和实际去做这些事务，二者之间有根本的区别。同一个人或者同一个团体可能控制所有事情，但不可能做所有事情。而且在多数情况下，它企图亲自去做的事情越少，它对所有事情的控制就越完全。军队指挥官倘若自己也在队伍中参加战斗或带领队伍去袭击，他就无法有效地指挥军队的行动。对由人组成的团体来说，情况也是一样的。有些事情仅能由团体去做，另外一些事情如果由团体去做则不好。因此，人民议会应该控制什么是一回事，而它自己应该做什么却是另一回事。我们已经说过，代议制议会应该控制政府的一切行动，但为了确认什么渠道最适合实行这种一般的控制，以及确认哪部分政府事务应该由代议制议会自己来掌握，它就有必要考虑一个人数众多的团体应该完成哪种工作。只有自己能做好的工作，代议制议会才应当自己承担起来，而在处理其他事务时，它的正当职责不是去做这项工作，而是想办法让别人把这项工作做好。

比如，表决税收被认为是最应该专属于代表人民的议会的职责。然而，任何国家的代议团体都不会自己提出或者由它委派的官员提出预算书。尽管下院可以表决国库支出，有权认可公共费用中各个项目的支出预算，然而宪法的准则和一向的惯例规定，只有依据国王的建议才能拨款。人们觉得，只有当行政部门（支出须由它经手）负责提出作为支出依据的计划和进行计算时，才能期望最终支出数量适当和对经费使用的细节有必要的关心并作出正确的判断。所以，人们不期望甚至不准许议会直接发起税收或支出，对它的要求只是让它表示同意，而拒绝同意就是它所具有的唯一权力。

就目前的情形来说，这一宪政理论中所承认与包含的各个原则，倘若得到遵守，就会成为限制和定义代表制议会职能的指导。第一，在视代议制为理所当然的所有国家里，承认人数众多的代议团体不应当管理国家事务。这个原理不但是以政府利益的最根本原则为基础，也是以将各种事务进行良好管理的原则为基础形成的。任何一个团体，如果没有人统率并组织起来，就是不适合进行严格意义上的行动的。甚至由特别熟悉所从事业务的少数成员组成的特别委员会，也总是不如在一个人统率的情况下好。但是倘若可以从他们之中找出一个人并使之成为首脑，其他的人听命于这个人，那么这个委员会的性质就会有所改进。一个团体在考虑问题方面能比任何个人都做得好。

因此，当有必要听取或考虑各种相冲突的意见时，一个能够进行审议的团体就是不可或缺的。即使是对行政事务来说，这种团体也常常是有益的，不过一般只是作为咨询机构存在。这种事务通常由一个人负责进行最好。甚至一个股份公司，通常在实际操作上——倘若不是在理论上的话——也有一个总经理；管理的好坏主要取决于这个人各方面的条件，而其余的理事，他们的作用表现在能够对他提出建议，或者具有对他监督、限制以及在他犯错误时予以免职的权力。至于理事们表面上和总经理同等分担事务的管理并不是什么优点，相反，它在相当大程度上抵消了他们可以发挥的长处，因为这种制度极大地削弱了在其本人和其他人的心目中他应该承担的个人责任感，那种他应该挺身而出负起完全责任的个人责任感。

但是人民议会更不适合管理行政，也不适合事无巨细地对负责行政管理的人发号施令。即使是好心想做善事，这些干涉也几乎总是有害的。每一个公共行政部门的事务都是一种技术性业务，它包含着特殊的原则和传统的规则，其中许多东西只有曾经参与过该业务的人才能知道，而且实际上对该部门不熟悉的人是不大可能对它们予以重视的。我并不是说处理公共事务的工作是什么行家的秘传，必须经过传授才可以理解。任何拥有良知的人都能够理解它的原则，只要他内心中对于要处理的情况和条件存在一个真实的图景。但是他必须知道那些情况和条件才能做到这一点，而这种知识无法凭直觉得到。在任何一个公共事务部门（如同在任何私人职业中一样）都有许多极为重要的规则，刚开始接触到这个问题的人都不知道规则产生的原因，或者甚至怀疑它的存在，因为这些规则一般是用来应付他从未想到过的危险或不便的。我知道一些天赋异禀的官员（部长们），当他们刚刚进入一个不熟悉的业务部门时，往往会把刚刚接触到这种业务的人大概会有的、过一段时间就能明白过来而放弃的最初想法，当做迄今为止被忽视并由其揭示出来的真理，当时流露的那种神气，会使他们的下属感到可笑。