其实也就是说，它们是为公民所提供的特种训练，是自由人民在政治教育中的实践部分，它们足以把他们从个人和家庭的自私性这一狭小的圈子中拔出来，足以使他们习惯于领会共同利益，习惯于管理共有的事情，即习惯于从公或半公的动机出发予以行动，并促进彼此的联合，而不是导致彼此的孤立，以此来指导自己的行为。一个自由组织如果缺乏这些习惯和力量，就不能发起活动，同时也不能维持下去。可以证明此观点的例子就是，如果国家的政治自由不充分，地方自由在建筑基础上便只是昙花一现。纯粹地方性的事务应由地方来管理，巨型工业企业应当由出资者自愿联合进行管理，这两点值得推荐的理由，源于其更进一步的理由，那就是本文前面已提出的发展之个别性和行动方式之歧异性所具有的各种优点。政府的工作趋于同一化，而相反，个人和自愿联合的组织则会做出各种不同的实验，得出多样化的经验。政府能做的无非是作为一个集中保管者，积极地把多种试验所得的多样化经验分发并传播出去。政府的任务在于使每个实验者都能够从其他实验者那里获得教益，而并非只许自己实验，不容许别人实验。

第三种主张限制政府干涉的理由也是最有力的理由——不必要地增加政府的权力，将会带来更大的祸患。在政府现有的职能之外增加一项职能，都足以加重对人们的希望和恐惧心理的影响，足以使活跃而富有进取性的部分公众越来越成为政府或旨在组成政府的某党派的依存者。比如铁路、公路、银行、保险机关、大型合股公司、大学以及各种公共慈善机关等都变成了政府的分支机构，再比如市政公会、地方议事会及现在传留给它们的一切也都变成了中央行政系统的分支部门；又比如所有这些不同事业的从业人员都由政府任用和支付薪金，其生活上的每一项提高都需祈求政府的赐予；那么，即使有所谓的出版自由和平等的立法组织，也不足以使这个国家成为一个名副其实的自由之国。同时，这种行政机器构造得越高效率和科学化，网罗操纵这个机器的高手的方法越巧妙，产生的隐患就越大。在英国，近来有人建议，政府行政的相关职员一概应以竞试的方式进行选取，以便尽可能求得那些最有智力和教养的人士。赞成和反对这一建议的对立两派都有不少言论和文章。

反对一方最坚持的论据之一是：担任国家永久公仆的职业在薪金报酬和显要地位上都没有吸引从事高才的前景，高才们往往会在其他各种职业或者在公司和其他公众团体的职务中得到更诱人的职业生涯。我想，如果维护这个命题的朋友用这种论据来答复对于它的主要质难，人们就不会感到惊异。现在这种论据竟然出自反对者之口，这就很奇怪了。这里所提出的作为反对那个建议的制度的说法恰巧就成为它的保险闸。倘若一国的所有高才竟然都能被吸入政府的职务中，那么一个趋向这种结果的建议才能真正引起不安。试想，假如所有需要组织协调或广大全面的见解的社会事业，它的各个部分都被政府掌握；又假如政府的职司普遍都由最能干的人来担任，那么，除了那些纯粹思考性的智慧以外，一国中所有扩大起来的文化和实践出来的智慧，势必都会集中在某一个多人参与的官僚机构之中，而群体中其余的人势必只会注意在它身上谋求一切。在一般情况下，群众要做什么，都需要请求它来指导和指挥；有能力、有大志的人则会向它谋求个人的升进。于是，大家进取的唯一目标便是谋求钻进这个官僚机构，钻进后又谋求步步高升。

在这种政制下，不单单外边的公众因缺少实践经验而没有资格批评或制约这个官僚机构的工作，就算在专制制度的偶然机遇或者平民制度的自然运用之下，抑或使某些有志改革的统治者掌握大权，也不敢实施与这个官僚机构利益相反的改革。从一些有充分机会观察的人所记载的文字来看，造成俄罗斯帝国的可悲情况就是这个原因。沙皇本人也没有权力反对当时的那个官僚集团，虽然他能把那个集团中的任何一人放逐到西伯利亚，但是他不能脱离那个集团或者在统治时违反那个集团的意志来统治。

官僚集团对于沙皇的每项诏令都有不声不响的否决权，其实，集团只要不把诏令付诸实施即可达到目的。在较为文明和拥有较强反抗精神的国家里，一般公众习惯于指望国家替他们代办一切，或至少习惯于在国家没有强调让做什么、怎么做的情况下，他们便都不为自己的事情操劳，这样一来，他们自然就要认定：凡降临到他们身上的灾祸应一律由国家负责，而当灾祸超过他们的忍耐限度时，他们就会反抗政府，从而形成所谓的“革命”。于是，无论有没有向国族取得合法的权威，总有另外一个人会跃上统治者的席位，继而又对那个官僚机构发布自己的命令。于是一切事态仍与以前没有差别，那个官僚机构也未曾改变过，也没有其他东西能够对它取而代之。

然而，在惯于自己处理自己事务的人民之中，景况就截然不同了。在法国，大部分人民曾从事于兵役，其中很多人至少担任过下士级军官的职务，所以在任何一次平民起事当中，总有一些人能够胜任领导一职，并能临时作出相当像样的行动计划。法国人在军事方面如此，而美国人则表现在各项行政事务方面。就算突然没有政府来管理他们，美国人的任何团体都能马上组成临时政府，凭借足够的智慧、秩序和果断来有条不紊地进行所有的公共事务。所有自由的人民都应如此，而所有能够如此行为的人民必定都是自由的；这样的人民永远不会因为什么人或什么团体抓住并控制了中央管理机构而让自己成为他们的奴役。

对于这样的人民，没有一个官僚机构有希望强迫他们去做他们不喜欢做的事情。可是，如果在凡事都必须经过官僚机构来办的地方，只要这件事被官僚机构所真正反对，就不可能办得通。为了对其余人进行管治，这种国度的结构把该国族的经验和实际能力组织成一个有纪律的团体，这个组织越是完善，它就越能成功地从群体各等级中吸收并训练为己所用的最能干的人员，那么它就更加完整地束缚了包括这个官僚机构成员在内的一切人。管治者自己也成为其组织和纪律的奴隶，这一点也不亚于被管治者之所以成为管治者的奴隶。中国的大官和最卑下的农夫一样，都是被专制政体所利用的工具和仆役。耶稣会的每个个别会友就是这个社团里最卑微的奴隶，尽管这个社团的存在是为了成员们的集体权力和地位。

还有一点也应该记住：倘若把一国中的主要能手全部吸收到管治团体之内，迟早会对那个团体自身的智力活动和进步带来致命性的后果。既然他们结成了一个队伍，运用着一个和所有制一样必然要在很大程度上依靠定则进行的制度，那么这个官吏团体便不免会在经常性的诱引下逐步堕入惰性相沿的例行公事之中。或者，倘若他们有时也厌恶了那种老马推磨的作风，他们可能又会猝然地陷入这个团体的某一领导成员所偶然想出的某一个没有完全经过证验、不成熟的见解里面。要遏止这两种貌似相反实则密切联系的趋势，并刺激这个团体的能力使其保持在较高的水准，好好应对这个团体以外的有同等能力的监视、批评和负责是唯一的条件。所以，要想在政府之外保有某些手段，从而形成这种能力并提供必需的机会和经验，以便对重大实际事务作出正确的判断，这是必不可少的。倘若我们还想永久保有一个有效率、有技巧的工作团体，尤其是一个能够创新和愿意采取改进办法的团体，倘若我们还不想让我们的官僚机构堕落为一个腐儒机构，那么，就切不可让这个团体垄断所有容易扭转成为管治人类所需的工具的职业。

想判断那些阻碍人类自由和进步的可怕灾祸究竟是从哪一点就开始发生，或者更明确地说，想判断那些灾祸究竟到哪一点就会压过在社会公认的领袖之下集体应用社会力量以排除社会福祉的障碍获得的好处而开始成为灾祸。如何尽量集中权力和智慧的优点而又不至于过量地将一般活动转入政府方面，是政治艺术中最困难、复杂的问题之一。这个问题在很大程度上仍是一个细目问题，必须从多种不同的角度来考虑，而无法定出一条绝对的规则。但是据我相信，就此问题而言，有一条妥当的实践原则，一个应存于心中的理想，一个足以测定旨在克服困难的一切安排的标准，这些可以用以下的字句表述出来：要最大限度地符合效率原则的权力分散，但也要尽可能最大限度地集中情报，还要尽最大可能地把情报由中枢散播出去。

比如说，在内政的行政管理方面（比如新英格兰诸省），凡是不适合由直接相关的人办理的各项事务，都应该细加分类，各设官职，其中的相关办事人员则应由各个地方自行选出。此外，中央还应在地方事务的每一个部门中设立一个监督机关，形成一般政府的部门之一。监督机关的职能是把各地方在各部门工作中所得的各种情报和经验，把外国类似工作中所得的各种情报和经验，以及政治科学一般原则中的所有情报和经验，像集中在一个焦点那样全部都集中起来。中央机关应当有权了解所有做过的事情，其特殊义务在于使一个地方所得出的知识能被其他地方所利用。因为它所处的地位高，观察范围较广，不易被一个地方的琐细偏见和狭隘眼光所局限，因此它的通报自然带有很大的权威。作为一个永久性的设置，我认为它的实际权力应当仅限于强迫地方官员服从为指导他们而制定的法律。所有没有在一般法规中预先规定的事，一律应由地方官员自行裁处，但地方官员必须对他们的选民负责。

如果他们违犯法规，就应对法律负责，而法规本身也应由立法机关来制定。中央行政权威只应关注法规的执行，倘若发现法规没有得到正当实行，应视事件的性质，要么向法院起诉要求强制执行，要么向原选机构提出罢免不按照立法精神执行法规的工作人员。依照它的一般概念来说，英国的中央救济会试图施加给全国救济税管理人员的监督就是这样的。就算它所行使的权力超过了这个限度，在那种特殊情况之下，为了在深刻影响各个地方以及整个群体的事情上纠正一些积习较深的不良管理，这也是正当和必要的。因为，任何地方都不容许有这样一种道德权利，可以由于管理失当而把自己变成一个贫民窝巢，以致必然流向其他的地方，从而对整个劳动群体的精神状况和物质状况有所损害。

中央救济会之所以保有这种实行行政强制和制定附属法规的权力（但是出于这个问题的舆论情况，他们很少会行使这些权力），在有关全国利益的头等事情上，这固然不失为正当，但如果监督的是纯属地方利益的事情，那它就完全不适当了。然而，在一切行政部门中，一个为各地提供情报并进行指导的中央机关也同样是有价值的。只要不妨碍而是帮助和鼓舞个人的努力与发展，一切政府的活动都是不厌其多的。

可是，如果政府不发挥个人和团体的活动与力量，却是以自己的活动代替个人或团体的活动；如果政府没有对他们进行指教、劝导或指摘，而是让他们在束缚中工作，或者让他们退立一旁，自己代替他们工作，那么，危害就开始发生了。从长远来看，归根结底，组成国家的价值的全体个人的价值就是国家价值。如果一个国家只求在管理技巧或事务细节实践上表现得稍好一些，而把全体个人智力的扩展和提高这一基本利益推迟下来；如果一个国家使人们成为它手中较易制驭的工具，阻碍了他们的发展（即使是为着有益的目的），那么，它终将会看到，小的人不能真正做出大的事。更重要的是，它终将也会看到，它不惜牺牲一切所求得的机器的完善，却会因为机器的较易使用而宁愿撤去机器的基本动力，其结果将会使它一无所用。